Navigation – Plan du site
Territoires institutionnels et territoires de projet

Les villes nouvelles françaises ou l’intercommunalité forcée le cas des rives de l’étang de Berre

René Borruey
p. 65-78

Résumés

Les rapports entre territoires institutionnels de gestion et territoires de projet sont ici observés à travers l’expérience de la ville nouvelle des rives de l’étang de Berre. Dix ans avant la décentralisation, imposer au morcellement communal une intercommunalité de projet visant à la création d’une agglomération nouvelle ne fut pas chose facile pour l’État. Cette contribution rappelle d’abord les excès de l’opposition politique que suscita dans les régions métropolitaines concernées la loi sur les villes nouvelles, abusivement accusée de bafouer la démocratie locale. Elle s’attache ensuite à montrer combien, dans le cas de la ville nouvelle la plus contestée des neuf opérations lancées par l’État, la menace d’une perturbation des habitudes de gestion, des avantages acquis et des positions politiques, sembla bien plus mobiliser les élus locaux que la perspective ouverte par de nouveaux outils et pratiques intercommunales du projet urbanistique d’échelle métropolitaine.

Haut de page

Texte intégral

1En dépit d’une considération toujours très mesurée, due à la perplexité autant qu’à la méconnaissance, l’expérience des villes nouvelles françaises tient une place de premier plan dans l’histoire urbaine de la seconde moitié du vingtième siècle. Ainsi la nouvelle génération de travaux entrepris ces dernières années dans le cadre d’un important programme de recherches1 a-t-elle considérablement précisé en quoi ces neuf grandes opérations lancées à la fin des années soixante ont constitué d’importants laboratoires dans la plupart des domaines liés à la fabrication de la ville : ceux de l’urbanisme et de la programmation architecturale, les plus consacrés – les équipes pluridisciplinaires, les « nouvelles centralités », l’espace public, la nature et l’eau dans la ville, les procédures de concours, les équipements intégrés, les typologies intermédiaires de l’habitat - mais également ceux de l’histoire sociale et de l’histoire politique, que seules de nouvelles recherches bénéficiant d’un plus grand recul historique pouvaient approfondir2. En particulier, les travaux sur la conception et l’évolution de leur armature politico-administrative ont bien établi que l’expérience des villes nouvelles est un jalon essentiel dans une histoire française de l’intercommunalité qui n’en était alors qu’à ses commencements3. Une question récurrente s’y trouvait posée de façon presque violente : celle des inadéquations entre le morcellement communal du territoire et les nouvelles échelles du fait urbain. C’était à l’État et à ses plus hautes instances agissantes que les communes avaient directement affaire pour la création ex-nihilo de « véritables villes », dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire des plus volontaristes que la France contemporaine ait connue4. Le monde des collectivités locales ne pouvait que s’émouvoir d’un tel rapport de forces et dénoncer les redécoupages communaux que préconisait la Loi Boscher5, cette intercommunalité de projet d’un genre inédit, ressentie d’emblée comme une intercommunalité forcée. Pour autant, les avantages financiers très substantiels offerts par l’État, la fierté de participer à l’innovation, ou seulement l’impuissance, firent suffisamment de communes consentantes pour mettre en chantier les neuf sites que l’on connaît6. Mais il est clair aujourd’hui qu’au fil du temps, à la faveur des revirements électoraux et bientôt de la décentralisation, le dispositif tant décrié n’empêcha jamais les élus locaux d’en contrôler l’essentiel ni d’en tirer largement profit trois décennies durant.

2C’est sur ce volet politique de l’expérience des villes nouvelles qu’il nous a paru utile de faire porter la présente contribution qui s’inscrit dans une réflexion plus large sur les rapports problématiques entre territoires institutionnels de gestion et territoires de projet. Il nous faudra d’abord revenir sur les principes de ce dispositif politico-administratif conçu à la fin des années 1960, dont le procès de l’époque fut source de maintes et tenaces idées reçues. Nous nous intéresserons ensuite au passage à la réalité de l’expérience en nous appuyant sur l’étude d’un cas concret, particulièrement riche pour notre objet. Dans sa phase initiale, celui-ci fut le théâtre de la plus forte opposition d’élus locaux au projet de l’État, avec pour résultat le dispositif de ville nouvelle le plus altéré, le plus « désamorcé », dirions-nous, et, au final, l’un des mieux contrôlé par eux : la ville nouvelle des Rives de l’étang de Berre7.

Une intercommunalité « forcée » ?

3C’est moins lors de son vote, en 1970, qu’au moment de ses applications sur le terrain, deux ans plus tard, que la loi Boscher fut le plus combattue par les maires français. Ainsi peut-on lire dans un compte-rendu de séance du conseil général de l’Essonne, consulté sur la création de la ville nouvelle d’Évry : « À l’administration communale, émanation de la volonté populaire, la loi du 10 juillet 1970 veut substituer, et c’est le problème de fond, une administration fonctionnarisée et soustraite au contrôle populaire [...]. Comment expliquer cet acharnement pour écarter les élus locaux, sinon par la volonté d’assurer une mainmise absolue sur des opérations d’urbanisation dont l’ampleur intéresse au premier chef quelques grandes entreprises qui espèrent y réaliser des affaires lucratives en dehors du contrôle des élus et de la population8. » Dans ces propos du conseiller communiste Jean Ooghe se tenaient les deux principaux arguments de l’opposition politique à la loi Boscher : atteinte aux libertés communales et collusion avec les grands intérêts privés. Si, à dix ans de la décentralisation, le premier motif relevait d’une cause défendable par tous les partis, le second signifiait clairement une opposition politique de gauche contre un État de droite. Idéologie contre idéologie, le pouvoir gaulliste n’avait aucun scrupule à opposer ses profondes convictions quant à l’utilité publique du secteur privé et de ses grands intérêts « raisonnablement » encadrés – conceptions parfaitement signifiées en matière d’urbanisme par l’instauration en 1967 des « ZAC », zones d’aménagement dit « concerté ». Sur l’atteinte aux libertés communales, en revanche, l’État avait de quoi répliquer de manière plus objective.

4La méfiance du pouvoir gaulliste envers les élus locaux était connue, et la vision du morcellement communal comme frein à l’aménagement urbain était très courante parmi ses hauts fonctionnaires. On sait de plus que le père des villes nouvelles françaises, Paul Delouvrier, n’avait pas une conception très démocratique de leur réalisation. Concepteur du Plan de Constantine à Alger, puis du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne où elles apparurent9, il ne laissait que peu de place à l’idée qu’on put résister localement à des visions du plus grand intérêt général. L’idéologie était ici avant tout celle d’un grand technocrate ayant reçu commande directe du plus haut niveau de l’État10. Elle était aussi nourrie par une authentique croyance dans le principe d’un urbanisme « polycentrique » comme seule chance de salut de la ville moderne tentaculaire. C’est ainsi que la manière autoritaire du précédent britannique des New Towns, fusionnant par décret les territoires communaux, ne le choquait en rien, et c’est dans ce sens que le ministre Fouchet conçut les premières modalités de création des villes nouvelles dans son projet de loi de réforme des institutions communales de 196711. « Cet ensemble urbain, formé autoritairement par détachement de parcelles du territoire communal, unique forme juridique prévue pour administrer la ville nouvelle, devait être administré par un conseil comprenant 9 membres nommés par décret12. » Il s’agissait d’ériger à court terme une nouvelle commune de plein droit. Consultée pour avis, c’est l’Association des maires de France qui rejeta aussitôt cette conception et c’est en son sein qu’une commission se mit à élaborer un contre-projet de loi, sous la conduite de son vice-président, le député maire d’Évry, Michel Boscher. Certes ce dernier était politiquement proche de la majorité gouvernementale et gagné à la cause des villes nouvelles13, mais on ne peut nier l’évolution du projet de loi vers une nature plus démocratique, tant par son mode d’élaboration au sein de l’Association des maires et la tenue du débat parlementaire qui s’en suivit, jusqu’à son vote définitif le 30 juin 1970, que par les principes mêmes du dispositif préconisé. Quels en étaient les termes ?

5La loi Boscher recherchait en fait un compromis fondateur ; en quoi réside son importance historique dix ans avant la décentralisation. Elle visait en effet à assurer un contrôle le plus sûr possible de l’État sur la conception des projets et l’emploi de ses financements, en même temps qu’une implication réelle des élus locaux dans la gestion de l’opération. Une phase préalable consistait dans la mise en place sur chaque site d’une mission d’aménagement qui avait à esquisser le programme de la ville nouvelle, lancer les acquisitions foncières et préparer les élus au changement. La phase opérationnelle venait ensuite, où la loi prévoyait de créer sur chaque site deux organismes : l’un dit de gestion, l’autre d’études et d’intervention. Le premier ne devait dépendre que des élus et avait pour vocation de constituer une entité communale unique regroupant toutes les parties de communes couvertes par le périmètre d’opération - la zone d’agglomération nouvelle (ZAN). Si les élus acceptaient de s’en défaire, un « ensemble urbain » était institué et l’État gérait directement l’opération jusqu’à l’érection d’une nouvelle commune de plein droit14. Sinon, une formule de coopération intercommunale leur était proposée : une forme inédite d’intercommunalité de projet appelée « syndicat communautaire d’aménagement » (SCA)15. Celui-ci devenait en quelque sorte un conseil des élus, chargé de la maîtrise d’ouvrage institutionnelle du projet de la ville nouvelle, gestionnaire légal des subventions et des emprunts spécifiques octroyés par l’État, et, surtout, de l’impôt communautaire. C’était un point important : une fiscalité unifiée appliquée sur la zone d’agglomération nouvelle, perçue et gérée par le syndicat et qui – pensait-on – obligerait les élus à coopérer et à moderniser leurs pratiques - notamment à travers ce double gouvernement du territoire communal qui distinguait ZAN (sous régime d’exception) et « hors-ZAN » (sous régime de droit commun, inchangé). Le syndicat communautaire était également le donneur d’ordres légal du deuxième organisme, avec lequel il était tenu de traiter. C’était l’organe technique et central de l’opération, héritier direct de la mission d’aménagement, chargé de la conception d’ensemble du projet, des opérations foncières, du montage et du pilotage de toutes les réalisations. Réunissant un grand nombre de compétences professionnelles, c’était à travers lui que l’État entendait exercer sa maîtrise effective du projet. Placé sous la tutelle du Groupe central des villes nouvelles, sa forme était celle d’un établissement public d’aménagement (EPA) avec directeur général nommé par le Premier ministre. Mais les élus locaux n’en étaient pas pour autant exclus : ils devaient composer le conseil d’administration de l’établissement à parité avec les représentants de l’État, et c’était parmi eux et par eux que devait être élu son président. Il était clair que ce conseil était le lieu central du dispositif et l’objet des conflits de pouvoir. En 1983, après l’avènement de la gauche au pouvoir et la réforme de la décentralisation, la loi Rocard allait conserver l’essentiel du dispositif à quelques correctifs près : le conseil d’administration de l’EPA serait composé aux deux tiers d’élus ; la ZAN serait étendue avec sa fiscalité unifiée à l’ensemble des territoires communaux et son périmètre renégocié, permettant à certaines communes de sortir du dispositif, à d’autres d’y entrer ; le choix était donné aux élus de se constituer en « communauté d’agglomération nouvelle », avec élection des conseillers au suffrage universel, ou bien de rester associés en un syndicat - ce que tous choisirent - rebaptisé « syndicat d’agglomération nouvelle » (SAN)16.

6Certes, la teneur démocratique du dispositif de la loi Boscher restait très relative. Il était indéniable qu’il permettait réellement aux élus de s’impliquer dans le projet et leur garantissait au besoin un pouvoir de blocage. Mais quels risques réels l’État prenait-il ? Car le vrai pouvoir, dans une telle entreprise bâtisseuse, n’était-il pas avant tout celui des compétences et des savoir-faire techniques dans tous ces domaines convoqués par l’aventure des villes nouvelles : urbanisme, ingénierie, architecture, sociologie, écologie, paysage et, en chacun, un défi d’innovation17 ? Comment les élus locaux, dans les premiers temps, pour la plupart dépourvus d’expérience dans tous ces domaines, pouvaient-ils jouir pleinement de leur position au volant d’une machine que seuls les hauts fonctionnaires et les hommes de l’art savaient conduire ? Comment, une fois engagés dans le processus, une fois « impliqués », pouvaient-ils contredire les explications des experts sans risquer l’accusation d’empêchement, de marche arrière, de blocage systématique ? Mais, pour autant, le système était-il antidémocratique ? Le déséquilibre des rôles était bien réel, mais il l’était essentiellement par défaut d’expérience des élus et n’enlevait rien à la position institutionnelle pérenne où ils se voyaient placés, pas plus qu’à leur liberté d’apprendre. C’était une question de temps et d’expérience. Si l’on pouvait à juste raison accuser cette intercommunalité de ne pas être voulue par les élus, d’être « forcée », de nouvelles pratiques de gestions et un réel nouveau pouvoir leur étaient offerts en contrepartie. C’est ce qu’allaient montrer amplement les trois décennies qui suivirent avec l’attachement indéfectible de plusieurs générations d’élus à ce dispositif, à peine modifié par la décentralisation. C’est dans ce sens, également, qu’il fallait entendre Michel Boscher lui-même, lorsqu’en réponse aux conseillers généraux de l’Essonne attaquant sa loi ce jour-là, il ajouta : « En fait, on contrôle l’avenir de sa commune infiniment mieux en étant associé aux travaux de ce voisin gênant qu’est une ville nouvelle qu’en restant assis au bord de la route.18 » ; et trente ans plus tard : » C’était une loi de bon sens, m’a-t-il semblé. On pouvait changer les détails. C’est ce que M. Rocard a fait quelques années plus tard, au niveau de la désignation des membres. Mais le schéma global était respecté. C’était évident.19 »

Bienvenue sur les rives de l’étang de Berre...

7Cette bonne conscience de Michel Boscher ne traduit pas seulement une certitude quant au bien fondé de son texte. En elle résonne aussi la position de force qui était alors celle de l’État face aux collectivités locales, et cela tout particulièrement dans le contexte de la région parisienne avec ses légendaires « champs de betteraves » et ses élus réputés dépassés par le projet, configuration qui, ne l’oublions pas, servit de modèle à sa loi. Même si ces cinq villes nouvelles ne naquirent pas sans résistances, c’est sans grand mal que l’État parvint à y faire accepter son « grand dessein ». Son autorité aura compté aussi pour une bonne part en province, bien que là, dans des situations chacune très différente, les limites de l’extrapolation du modèle furent atteintes – et on ne manquera pas de noter que les occurrences de l’exercice se limitèrent à quatre. Lille-Est ne mit en jeu qu’une seule commune20 ; l’Isle-d’Abeau fut la plus francilienne des provinciales21 ; le Vaudreuil fit la douloureuse expérience de l’ensemble urbain22 ; Rives de l’étang de Berre fut, quant à elle, dirions-nous, mise en pièces...

8C’est dans la région marseillaise que la situation était la plus éloignée du modèle parisien et que la partie fut la plus dure pour l’état. Ici, point de champs de betteraves mais des communes de très grande taille, pour la plupart déjà confrontées à l’urbanisation, certaines même déjà très aguerries en la matière. Et, surtout, il y eut un rapport de forces inversé par rapport aux autres situations. En effet, on ne peut comprendre complètement les traits si singuliers du cas de la ville nouvelle des Rives de l’étang de Berre si l’on ne saisit pas d’abord cela : ici, en dépit de son centralisme et de son pouvoir de financement, l’État ne se trouva pas dans son habituelle position de force, mais au contraire dans une position de faiblesse stratégique, dont les élus, déjà puissants par nature dans ce territoire de souverainetés communales23, tirèrent un supplément de forces considérable.

9Il peut paraître surprenant de parler de position de faiblesse de l’État dans un contexte d’aménagement qui fut l’un des plus emblématiques de son volontarisme aménageur à la fin de la décennie 60. N’appelait-on pas l’énorme complexe industrialo-portuaire projeté alors à Fos-sur-Mer » l’enfant chéri de la DATAR » ? Il s’agissait du moteur industriel qui devait entraîner la prospérité urbaine des rives de l’étang de Berre, de l’agglomération marseillaise et du pays aixois, et constituer ainsi, à taille départementale, l’une des aires métropolitaines françaises de tout premier plan, devant compter 780.000 nouveaux emplois à l’an 2000 et passer de 1.350.000 à 3.200.000 habitants. Aussi était-il naturel qu’au sein de l’OREAM, implanté dès 1966 pour en élaborer le schéma directeur, on conçut pour ces vastes territoires une urbanisation « polycentrique », « discontinue et structurée », ponctuée d’une ou, comme en région parisienne, en Basse Seine ou en région lyonnaise, plusieurs « villes nouvelles ». Comparée aux autres contextes, cette situation d’aménagement pouvait paraître plus enviable en ce que le projet d’urbanisation nouvelle n’avait pas à sa charge de tout créer, emplois et cadre urbain, mais seulement d’accompagner une industrialisation déjà en marche. C’était pourtant là, précisément, que la position de l’État perdait sa force. Si Fos lui fut une arme, ce fut une arme à double tranchant : une fois le chantier industriel lancé - et il le fut sans tarder dès 1966 – la vague induite d’urbanisation des territoires alentour l’était aussi de fait, imparable, contrôlée ou non. Une explosion urbaine et périurbaine anarchique sur les rives de l’étang de Berre eut été un échec retentissant pour toute l’action de l’État ; et toute entrave des collectivités locales à son implication directe dans le processus d’urbanisation ne pouvait qu’en accroître la probabilité. Au-delà de sa capacité de persuasion et de ses compétences techniques, de quelles forces disposait-il pour faire accepter ses desseins ? Son pouvoir de financement ne pouvait y suffire. Cette interdiction d’échouer donnait un avantage considérable aux élus, un redoutable moyen de pression sur l’administration. Ces derniers le comprirent manifestement très tôt et cela nous éclaire beaucoup quant à leur force dans le jeu d’acteurs complexe qui s’en suivit, même s’il y avait là des ténors du jeu politique. Car comment expliquer un si grand nombre de victoires du local, ici, sur le dispositif proposé et mis en place par l’État ?

10Ainsi, d’emblée, la première le fut sur le concept même de « ville nouvelle », dès le stade des études générales. Ici, il faut lire attentivement ce Livre blanc, premier schéma d’intentions préalables diffusé dès 1967, que l’OREAM réédita en janvier 1969 augmenté des « Avis recueillis au cours de la consultation24 ». L’idée de ville nouvelle y était amenée avec d’extrêmes précautions. Le concept moins précis de « nouveaux pôles d’urbanisation » lui était préféré, sinon une définition très ambiguë en était donnée, où l’idée d’un appui systématique sur les villes existantes était mise en avant : « toutes les villes de l’aire métropolitaine marseillaise [...] seront appelées à participer au développement [...]. Certaines verront leur population multipliée par cinq, voire par dix d’ici à l’an 2000, devenant de véritables « villes nouvelles » [...]. Seule la dimension de l’objectif par rapport à l’existant donne son sens à l’expression. Loin d’être des unités simplement juxtaposées aux villes actuelles, les villes nouvelles devront au contraire s’appuyer au maximum sur elles et se développeront d’autant plus aisément que le noyau urbain préexistant sera plus fort25 ». Ces circonvolutions avaient manifestement pour but d’éluder ce que les élus ne voulaient pas entendre et qu’ils énonçaient, eux, sans ambages : « Le Livre blanc envisage la création de villes nouvelles. Cette thèse est chère au cœur d’un certain nombre de dirigeants parisiens. Avant de créer des villes nouvelles, il est indispensable de donner aux villes qui existent les moyens de se développer et de se restructurer [...] » 26. Plus loin, un autre conseil municipal déclarait : « À un moment où les libertés communales sont gravement compromises, quelle confiance peut-on avoir dans les projets de villes nouvelles alors que l’administration de ces villes nouvelles (dont l’intérêt n’est pas nié), sera confiée à des délégations spéciales à la dévotion du pouvoir ?27 ». C’est avec la même prudence que fut rédigé le texte définitif du schéma d’aménagement approuvé par le CIAT du 9 décembre 1969 : on n’y parlait que de nouveau centre urbain ou centre futur, et il était bien dit que « le développement à partir des noyaux urbains existants est préférable à l’implantation en site vierge de zones d’urbanisation entièrement nouvelles »28. En clair, les collectivités locales firent immédiatement entendre à l’État que leurs territoires leur appartenaient et qu’ils ne laisseraient rien s’y construire indépendamment de leurs villes et en concurrence avec elles. Et d’emblée l’État s’efforçait de les entendre.

11Cette crainte de déstabilisation politique était particulièrement aiguë dans l’esprit du maire de Marseille, Gaston Defferre, qui voyait d’un très mauvais œil cette promesse d’un développement urbain « millionnaire » à l’ouest de sa grande ville. L’État avait particulièrement à craindre de cet acteur politique de stature nationale. Aussi le Livre blanc insistait-il pesamment sur la « prépondérance marseillaise dans la hiérarchie urbaine » et sur la qualité des liaisons à établir entre la ville-mère et les rives de l’étang de Berre. Mais alors, d’autres inquiétudes s’éveillaient aussitôt sur ces mêmes rives : la crainte d’une prise de pouvoir politique de Marseille sur ces territoires jusque-là négligés par elle et à présent en développement. Il s’agissait surtout des élus communistes, qui allaient jusqu’à parler de « mise sous tutelle de Marseille du reste de l’aire métropolitaine29 ». Or on sait que pour Gaston Defferre les communistes étaient en premier lieu des ennemis politiques sauf en cas de nécessité d’alliance face à la droite30. Il redoutait donc plus que tout un accroissement d’influence des communes rouges de Port-de-Bouc, Martigues, Saint-Mitre les Remparts et Port Saint-Louis du Rhône, qui étaient les plus proches du complexe de Fos. Une telle complexité des rapports politiques entre les souverainetés de ce territoire n’avait rien pour rassurer l’État quant à ses chances d’en maîtriser l’urbanisation. C’est bien cette inquiétude et cette lucidité qui donnaient au livre blanc et au schéma d’aménagement ce ton caractéristique et quelque peu pathétique d’appel solennel aux élus pour une solidarité d’initiative et de gestion intercommunale la plus large possible, pour qu’ils s’engagent à « forger une communauté de destin ».

Les 14 communes pressenties en 1972 pour constituer le rayon d’action de l’EPAREB, parmi lesquelles : les 4 ayant constitué effectivement la ville nouvelle et les 3 ayant formé le SIVOM

Les 14 communes pressenties en 1972 pour constituer le rayon d’action de l’EPAREB, parmi lesquelles : les 4 ayant constitué effectivement la ville nouvelle et les 3 ayant formé le SIVOM

(carte de l’auteur sur bases de données IGN©)

12Mais le seul élan collectif qui anima les maires fut la fronde spectaculaire que vingt d’entre eux, conduits par Gaston Defferre, soulevèrent contre l’État deux ans plus tard. Ce fut au cours de l’année 1972, quand l’État, poussé par l’urgence d’agir et armé de la loi Boscher, décida d’inscrire les rives de l’étang de Berre dans le cadre du VIe Plan au titre du « programme finalisé des villes nouvelles »31. Orchestrée par le futur père de la décentralisation, la révolte prônait, ici comme ailleurs, la défense de la démocratie locale contre un pouvoir de droite trop complice des grands intérêts privés. Des modalités alternatives d’organisation institutionnelle et opérationnelle étaient revendiquées sous les formes d’un grand syndicat mixte de coordination regroupant toutes les communes de l’étang de Berre, voire de l’aire métropolitaine toute entière, de plusieurs SIVOM et sociétés d’économie mixte aux mains exclusives des élus32. Tout cela eût été une admirable manière de « forger une communauté de destin » si les seuls objectifs partagés par ces maires n’eussent été réduits au rejet catégorique de la loi Boscher : rejet de son intercommunalité « forcée » et du partage des ressources fiscales, refus de l’obligation de débattre et de décider des projets au sein d’un établissement doté d’experts extérieurs soucieux d’une vue d’ensemble et, en somme, de ne pouvoir profiter librement de la manne étatique sans la moindre incidence sur les pratiques habituelles de gestion. Mais une addition de refus ne fait pas un projet.

Aménagement résidentiel conçu par l’EPAREB à Vitrolles, ZAC des Pinchinades, Les Pierres Fauves. Les partis pris des agents de l’EPAREB (architectes et paysagistes ici) dans la fabrication des tissus pavillonnaires, forme d’habitat imposée par le marché, ont vite fait apparaître des ruptures avec les démarches minimales, voire indigentes, habituelles : maîtrise des clôtures, conservation des arbres existants, contrôle des profils des voiries tertiaires, diversification des circuits de desserte, etc.

Aménagement résidentiel conçu par l’EPAREB à Vitrolles, ZAC des Pinchinades, Les Pierres Fauves. Les partis pris des agents de l’EPAREB (architectes et paysagistes ici) dans la fabrication des tissus pavillonnaires, forme d’habitat imposée par le marché, ont vite fait apparaître des ruptures avec les démarches minimales, voire indigentes, habituelles : maîtrise des clôtures, conservation des arbres existants, contrôle des profils des voiries tertiaires, diversification des circuits de desserte, etc.

(photo de l’auteur)

13Pour des raisons politiques, techniques autant qu’éthiques, l’État ne pouvait accorder sa confiance à une solidarité aussi incertaine. Il dut donc livrer bataille, lesté par son obligation de résultat, et le compte des nouvelles victoires des élus fut copieux.

14La plus globale fut d’avoir obligé l’État à appuyer son action sur les seuls maires alors acquis à la majorité gouvernementale et à restreindre ainsi l’application de la loi Boscher aux quatre communes que l’on sait : Fos-sur-Mer, Istres et Miramas, rassemblées en un SCA « du nord-ouest de l’étang de Berre »33, et Vitrolles à l’est, seule, dite « commune associée ». Ainsi naissait cette forme singulière de ville nouvelle en morceaux disséminés dans le territoire, inclus chacun dans une commune, jouxtant la ville existante et sous surveillance directe de son conseil municipal. De même l’État dut-il renoncer à son idée d’un établissement public d’aménagement élargi à quatorze communes34, se résoudre à le restreindre aux quatre impliquées35 et consentir à l’administrer en attribuant un siège au maire de Marseille – que celui-ci, hautain, s’interdit d’occuper.

15Nous pourrions aussi évoquer au compte des défaites de l’État l’obtention par l’opportuniste conseil municipal de Fos-sur-Mer - assis sur le pactole fiscal du complexe industrialo-portuaire - d’un droit à s’urbaniser beaucoup plus que ne le prévoyait le schéma de l’OREAM, en contrepartie de son adhésion au SCA. Mais celle qui lui fut infligée par les communes communistes de Martigues, Port de Bouc et Saint-Mitre fut la plus cuisante. Pour plus d’une raison, l’État tenait particulièrement à leur implication dans le dispositif : elles constituaient le pôle urbain et industriel majeur de l’Ouest de l’étang de Berre et, éclairées en matière d’urbanisme, elles étaient les seules à avoir constitué d’importantes réserves foncières ; et puis, la configuration géographique de leur assemblage aurait permis, dans un paysage étonnamment verdoyant, de créer là une « vraie » ville nouvelle. C’est de leur refus de se voir imposer un SCA, même spécifiquement découpé pour elles, qu’était née la fronde de 1972. Mais leur victoire fut totale lorsque, au bout de plusieurs mois de « grève » des autorisations municipales de construire, elles obtinrent de l’État de se constituer en SIVOM et d’être malgré cela dotées des aides financières réservées aux villes nouvelles - pour la durée du VIe Plan.

16Sans doute la dernière victoire des maires, en forme de coup de grâce, fut-elle celle des élections municipales de 1977, quand les municipalités de Vitrolles, Istres et Miramas passèrent à l’opposition.

17L’arrivée de Gaston Defferre à la présidence du conseil de l’EPAREB le 20 juin 1977 pouvait ressembler à la prise d’un trophée, mais ce n’était qu’une prise de contrôle dont il estimait les conditions enfin réunies, à savoir : un dispositif suffisamment restreint, cantonné à quelques territoires sous bonne surveillance des élus - et maintenant directement de Marseille -, autrement dit, une intercommunalité de projet désamorcée et une ville nouvelle mise en pièces.

Aménagement de loisirs et paysagers conçus pas l’EPAREB à Miramas, ZAC Saint-Suspi. En l’absence d’un marché immobilier dynamique, due en grande pratie à une mauvaise image héritée de grands ensembles mal construit avant la création l’EPAREB (ZAC Rousse), Miramas a été le cadre d’aménagements d’espaces ouverts d’une qualité que le temps ne cesse de révéler

Aménagement de loisirs et paysagers conçus pas l’EPAREB à Miramas, ZAC Saint-Suspi. En l’absence d’un marché immobilier dynamique, due en grande pratie à une mauvaise image héritée de grands ensembles mal construit avant la création l’EPAREB (ZAC Rousse), Miramas a été le cadre d’aménagements d’espaces ouverts d’une qualité que le temps ne cesse de révéler

(photo de l’auteur)

18Restent des questions posées par une recherche en cours, et les intuitions qui les sous-tendent : ainsi le rôle clé joué par Gaston Defferre, déterminé à entraver et minorer le plus possible la contribution de l’État au développement des rives de l’étang de Berre, pour préserver le poids métropolitain et politique de Marseille… ; ainsi l’occasion manquée d’une forme pionnière de coopération intercommunale assortie d’une agence d’urbanisme métropolitain d’un type inédit, creuset d’idées et de vues d’ensemble.

19Et puis, il y a les certitudes qu’alimente le cours suivi par l’histoire depuis 1973, qui montre combien la défense des prérogatives politiques et institutionnelles fut sans discontinuer un enjeu bien plus mobilisateur que la cause du projet urbanistique intercommunal et des nouvelles pratiques de gestion. Il suffit de voir comment dans le conseil d’administration de l’EPAREB les simples conseillers municipaux succédèrent rapidement aux maires ; il suffit de noter combien la solidarité intercommunale ne fut pas à l’honneur au sein du SCA - rappelé à l’ordre plusieurs fois par la Chambre régionale des Comptes36 - pas beaucoup plus, d’ailleurs, qu’au sein même du SIVOM, où Port de Bouc, dépourvue de ressources fiscales, fut peu secourue par la riche ville de Martigues. Port de Bouc avait été particulièrement entreprenante dans la lutte contre l’État37 ; aussi sa démarche désespérée une décennie plus tard pour rejoindre le SAN38 en dit-elle long sur la primauté qui fut celle du jeu politique en 1972, tout autant, d’ailleurs, que sur les qualités trop tardivement reconnues de ce dispositif urbanistique, dont les traces bâties, sous forme d’habitat, d’espaces publics et d’équipements, comptent indéniablement ici parmi ce qui se fit de plus digne.

Haut de page

Bibliographie

Programme Interministériel d’Histoire et d’Evaluation des Villes Nouvelles Françaises (HEVN) :

  • Villes nouvelles françaises, rapport final, Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, novembre 2005, 205 p.

  • Vers l’intercommunalité de projet ? De l’expérience des villes nouvelles aux communautés d’agglomération, actes de la journée d’études et de bilan du 5 juillet 2005, Paris, Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, 2005, 117 p.

  • Quels apports des villes nouvelles dans les pratiques professionnelles de l’aménagement aujourd’hui ?, Actes de la journée d’études et de bilan du 13 avril 2005, Paris, Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, 2005, 93 p.

VADELORGE Loïc (sous la direction de), Gouverner les villes nouvelles. Le rôle de l’État et des collectivités locales (1960-2005), Paris, Manuscrit Université, 2006, 405 p. 

ESTèbe Philippe et GONNARD Sophie, Les Villes nouvelles et le système politique en Isle-de-France, rapport de recherche Acadie – Ministère de l’Équipement, du Transport et du Logement, Plan Urbanisme, Construction et Architecture, janvier 2005, 51 p.

VADELORGE Loïc (sous la direction de), Éléments pour une histoire des villes nouvelles (actes du séminaire d’histoire des villes nouvelles 2002-2005, Paris, Manuscrit Université, 2005, 266 p. 

CLAUDE Viviane, FREDENUCCI Jean-Charles, Expériences professionnelles et effets de génération en villes nouvelles, rapport de recherche du programme HEVN (IUL-Lyon et LATTS-ENPC / EZUS-Lyon I Lumiris), mai 2004, 165 p. + annexes.

MURARD Lion et FOURQUET François, La Naissance des villes nouvelles. Anatomie d’une décision (1961-1969), Paris, Presses de l’école nationale des Ponts et Chaussées, 2004, 291 p.

BROSSAUD Claire, Le Vaudreuil ville nouvelle (Val-de-Reuil) et son imaginaire bâtisseur. Identification d’un champ autour d’une ville, Paris, L’Harmattan, 2003, 256 p.

Institut Paul Delouvrier, L’Aménagement de la région parisienne (1961-1969). Le témoignage de Paul Delouvrier, Paris, Presses de l’école nationale des Ponts et Chaussées, 2003, 220 p.

Amphoux Nicole, La Ville nouvelle des rives de l’étang de Berre. Système et jeux d’acteurs : de la conception du projet à l’achèvement de l’opération, étude commandée par le CERTU, Aix-en-Provence, CETE Méditerranée, 2002, dactylographiée, 141p.

EFFOSSE Sabine, Acteurs et mémoire des villes nouvelles. Première campagne d’archives orales menée auprès des acteurs de la genèse des villes nouvelles françaises, rapport pour le Programme interministériel d’histoire et d’évaluation des villes nouvelles françaises, juin-septembre 2002 (CDU 57522).

GIRARD Nicole, « Territoires institutionnels et territoires réels dans la région marseillaise : quelle adéquation ? », dans DONZEL André (sous la direction de), Métropolisation, gouvernance et citoyenneté dans la région urbaine marseillaise, Paris, Maisonneuve et Larose, 2001, p. 209-223.

CRISTOFOL Jacqueline, Batailles pour Marseille, Paris, Flammarion, 1997, 419 p.

Paillard Bernard, Fischler Claude, Tendances et contre-tendances en milieu urbain : le cas du complexe industrialo-portuaire de Fos-sur-Mer, recherche DGRST, Paris, 1977, tomes 1 et 2, dactylographiés, 360 + 331p., des mêmes auteurs, La Damnation de Fos, Paris, Le Seuil, 1981, 321p. 

Virolle Lydie, La Loi Boscher et l’urbanisation des rives de l’étang de Berre, thèse d’Etat, Faculté de Droit et de Sciences Politiques d’Aix-en-Provence, 1977, dactylographiée, 434p. 

BOUCLY Yves, L’Organisation administrative des villes nouvelles, Paris, Groupe central des villes nouvelles, DAFU, 1975.

Vieille Paul, « Une séquence de Kriegspiel méditerranéen, la bataille des rives de l’étang de Berre », dans Aménagement du territoire et développement régional, Grenoble, I.É.P., 1974, vol. VII, p. 375-406.

OREAM (Organisation pour l’Etude d’Aménagement de l’Aire Métropolitaine marseillaise) :

  • Perspectives d’aménagement de l’aire métropolitaine marseillaise, Marseille, janvier 1969, 169 p.

  • Schéma d’aménagement de l’aire métropolitaine marseillaise. Premières propositions, Marseille, 1969, dactylographié, 126 p. + 47 pl.

Haut de page

Notes

1 Programme Interministériel d’Histoire et d’Evaluation des Villes Nouvelles Françaises (HEVN), 2000-2005, dirigé par Jean-Eudes Roullier (secrétaire général du Groupe Central des Villes Nouvelles de 1970 à 1993 et président du même groupe de 1993 à 2000) ; cf. rapport final du programme, nov. 2005, et le site [www.villes-nouvelles.equipement.gouv.fr].
2 Vadelorge Loïc (sous la dir. de), Éléments pour une histoire des villes nouvelles, 2005.
3 Programme Interministériel HEVN, Vers l’intercommunalité de projet ? De l’expérience des villes nouvelles aux communautés d’agglomération, 2005, et ESTEBE Philippe et GONNARD Sophie, Les Villes nouvelles et le système politique en Île-de-France, 2005.
4 MURARD Lion et FOURQUET François, La Naissance des villes nouvelles. Anatomie d’une décision (1961-1969), 2004.
5 Loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 « tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles » ; lire BOUCLY François, L’Organisation administrative des villes nouvelles, 1975.
6 En région parisienne : Cergy-Pontoise, Évry, Saint-Quentin-en-Yvelines, Marne-la-Vallée, Melun-Sénart ; en province : Villeneuve-d’Asc (aire lilloise), Le Vaudreuil (aire rouennaise), L’Isle-d’Abeau (aire lyonnaise) et Les Rives de l’étang de Berre (aire marseillaise).
7 Le propos s’appuie sur une recherche en cours intitulée Les Formes urbaines de la ville nouvelle des Rives de l’étang de Berre : histoire du projet, menée au sein de l’École nationale supérieure d’Architecture de Marseille, sous la responsabilité de René Borruey (Laboratoire INAMA, UMR TELEMME).
8 Conseil général de l’Essonne, Compte-rendu analytique de la séance du lundi 11 septembre 1972, p. 6-7 (archives du GCVN 840-342, n°11565).
9 L’idée de villes nouvelles était déjà un point clé du Plan de Constantine (Plan de développement économique et social de l’Algérie, 1959-1963, publié en 1960), cf. archives du Centre d’Histoire de Sciences Politiques, fonds Paul Delouvrier et Jean Vaujour, série 1DV.32-35, en particulier cote 1DV.32-Dr.2).
10 Institut Paul Delouvrier, L’Aménagement de la région parisienne (1961-1969). Le témoignage de Paul Delouvrier, 2003.
11 Le projet de la loi Fouchet deviendra, largement modifié, la loi Marcellin du 11 juillet 1971.
12 Conseil général de l’Essonne, op.cit. p. 9.
13 Michel Boscher, entretien réalisé par Effosse Sabine le 3 juillet 2002. n°1, Acteurs et mémoire des villes nouvelles. Première campagne d’archives orales.
14 Ce fut le cas de la ville nouvelle du Vaudreuil, ensemble urbain érigé en 1972, devenu commune en 1981(rebaptisée Val-de-Reuil en 1984).
15 Si leur population dépassait 50.000 habitants, les communes se voyaient également proposée la formule de la « communauté urbaine » selon les dispositions de la loi du 31 décembre 1966, quoique très contraignantes pour elles.
16 Loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 « portant modification du statut des agglomérations nouvelles ».
17 Programme Interministériel HEVN, Quels apports des villes nouvelles dans les pratiques professionnelles de l’aménagement aujourd’hui ?, 2005 ; et CLAUDE Viviane, FREDENUCCI Jean-Charles, Expériences professionnelles et effets de génération en villes nouvelles, 2004.
18 Conseil général de l’Essonne, op.cit. p. 18.
19 Michel Boscher, entretien réalisé par Effosse Sabine, p. 5.
20 Née de la fusion préalable de 3 communes : Flers, Hannapes et Ascq ; lire TELLIER Thibault, « La mémoire politique de Villeneuve-d’Ascq », dans L’Ethnologie française, I, janvier-mars 2003, p. 51-57.
21 Lire RABILLOUD Stéphane, « L’Isle d’Abeau ou le blocage de la construction politique de l’agglomération », dans VADELORGE Loïc, Gouverner les villes nouvelles, 2006.
22 Lire BROSSAUD Claire, Le Vaudreuil ville nouvelle..., 2003.
23 GIRARD Nicole, « Territoires institutionnels et territoires réels dans la région marseillaise : quelle adéquation ? », 2001.
24 OREAM, Perspectives d’aménagement de l’aire métropolitaine marseillaise, 1969, p. 151-166.
25 Ibid. p. 130.
26 « Avis de la majorité du conseil municipal de Marseille en date du 22 avril 1968 », ibid. p. 157.
27 « Observations du canton de Port Saint-Louis du Rhône en date du 6 mai 1968 », ibid. p. 162.
28 OREAM, Schéma directeur d’aménagement de l’aire métropolitaine marseillaise, 1969, p. 60.
29 « Avis du groupe communiste du conseil municipal de Marseille en date du 20 avril 1968 », dans OREAM, op. cit., p. 157.
30 CRISTOFOL Jacqueline, Batailles pour Marseille, 1997.
31 Plusieurs auteurs se sont consacrés à la narration de la naissance conflictuelle de la ville nouvelle des rives de l’étang de Berre : Paul Vieille en 1974, Lydie Virolles et Bernard Paillard en 1977, et Nicole Amphoux en 2001 ; pour une chronologie des faits plus détaillée, nous renvoyons le lecteur à ces textes.
32 Cf. les auteurs sus-cités ; également lettre du 17 avril 1972 de Gaston Defferre au ministre Bettencourt chargé du Plan et de l’Aménagement du Territoire (archives du GCVN 840-342, n°11565).
33 Création du SCA dit « Agglomération nouvelle du nord-est de l’étang de Berre » : décret du 11 août 1972.
34 Notes des réunions du groupe central des villes nouvelles des 27 avril et 20 juillet 1971 (archives du GCVN 840-342, n°11577).
35 Création de l’Établissement public d’aménagement des rives de l’étang de Berre (EPAREB) : décret du 6 mars 1973.
36 Cf. AMPHOUX Nicole, La Ville nouvelle des rives de l’étang de Berre. Système et jeux d’acteurs..., p.59.
37 Cf. René Rieubon, conférence de presse du 14 mars 1974.
38 Cf. par exemple la délibération du conseil municipal de Port de Bouc n° 186 du 15 octobre 1983.
Haut de page

Table des illustrations

Titre Les 14 communes pressenties en 1972 pour constituer le rayon d’action de l’EPAREB, parmi lesquelles : les 4 ayant constitué effectivement la ville nouvelle et les 3 ayant formé le SIVOM
Légende (carte de l’auteur sur bases de données IGN©)
URL http://rives.revues.org/docannexe/image/596/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Aménagement résidentiel conçu par l’EPAREB à Vitrolles, ZAC des Pinchinades, Les Pierres Fauves. Les partis pris des agents de l’EPAREB (architectes et paysagistes ici) dans la fabrication des tissus pavillonnaires, forme d’habitat imposée par le marché, ont vite fait apparaître des ruptures avec les démarches minimales, voire indigentes, habituelles : maîtrise des clôtures, conservation des arbres existants, contrôle des profils des voiries tertiaires, diversification des circuits de desserte, etc.
Légende (photo de l’auteur)
URL http://rives.revues.org/docannexe/image/596/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Titre Aménagement de loisirs et paysagers conçus pas l’EPAREB à Miramas, ZAC Saint-Suspi. En l’absence d’un marché immobilier dynamique, due en grande pratie à une mauvaise image héritée de grands ensembles mal construit avant la création l’EPAREB (ZAC Rousse), Miramas a été le cadre d’aménagements d’espaces ouverts d’une qualité que le temps ne cesse de révéler
Légende (photo de l’auteur)
URL http://rives.revues.org/docannexe/image/596/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 30k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

René Borruey, « Les villes nouvelles françaises ou l’intercommunalité forcée le cas des rives de l’étang de Berre », Rives nord-méditerranéennes, 25 | 2006, 65-78.

Référence électronique

René Borruey, « Les villes nouvelles françaises ou l’intercommunalité forcée le cas des rives de l’étang de Berre », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 25 | 2006, mis en ligne le 29 décembre 2008, consulté le 16 octobre 2017. URL : http://rives.revues.org/596 ; DOI : 10.4000/rives.596

Haut de page

Auteur

René Borruey

INAMA - UMR TELEMME

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org