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Territoires institutionnels et territoires de projet

À la recherche des territoires métropolitains. Situations comparées en France, Italie et Espagne

Nicole Girard
p. 55-64

Résumés

La situation des grandes aires urbaines dans la plupart des pays européens illustre de façon presque caricaturale la problématique posée par la recherche de l’adéquation entre territoires fonctionnels et territoires de projet. Le gouvernement de ces vastes territoires constitués autour d’une ville-centre exige tant au niveau des choix stratégiques (planification, orientations économiques) qu’au niveau des problèmes quotidiens des habitants (transports, logements, équipements) des décisions qui s’accommodent mal de la fragmentation et de l’autonomie communales largement répandues. Nous proposons ici une synthèse sur les cas de l’Italie, de l’Espagne et de la France, qui montre le caractère encore inabouti du niveau métropolitain.

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Texte intégral

La double évidence de la réalité et du discours

1Malgré les inévitables spécificités nationales, la situation des grandes métropoles européennes présente de fortes similitudes, tant dans les processus à l’œuvre que dans les formes spatiales qu’ils engendrent. Le phénomène de métropolisation en est l’expression dominante ; il désigne à la fois l’extension et l’étalement de l’urbanisation dans de vastes ensembles qui associe une ou plusieurs villes-centres, leurs banlieues et surtout leurs couronnes périurbaines. La complexité des localisations résidentielles et celles des localisations d’activités s’y traduit par l’ampleur des déplacements de travail et la difficulté d’organisation des mobilités et des transports. D’autre part, le phénomène de métropolisation recouvre également des disparités d’atouts et d’attractivité des territoires à l’échelle intra métropolitaine, engendrant des situations de concurrence et d’inégale compétitivité, reflet de la compétition des économies nationales et urbaines au niveau mondial.

2Cette réalité observable et observée, vécue quotidiennement par les populations, a été abondamment analysée et mesurée, même si elle reste complexe et diversifiée dans ses déclinaisons nationales ou régionales. Pour nommer et désigner cette réalité, un vocabulaire s’est progressivement mis en place, dont les vocables ont un caractère flou et imprécis, utilisé pour désigner des réalités d’échelles et d’intensité souvent très différentes. Aires métropolitaines, territoires métropolitains, régions urbaines ou métropolitaines1 sont les termes les plus employés en Europe, sans référence à une définition statistique ou spatiale véritablement instituée. Le point commun de ces différents termes est de désigner un périmètre qui s’affranchit des limites administratives des collectivités qui le composent même s’ils restent imprécis sur les délimitations externes de ce périmètre ; ils désignent également une réalité fonctionnelle en termes d’attractivités de toute nature, de centralités, de fonctionnement en réseau.

3La complexité de ce phénomène de métropolisation et les problèmes qu’il pose au fonctionnement des grandes agglomérations a très tôt fait l’objet d’une abondante littérature, notamment sur le gouvernement politique et institutionnel de ces vastes ensembles. Une abondante littérature scientifique en matière d’études urbaines traite de ces questions, souvent sur un mode comparatif au niveau européen et nous leur en emprunterons certaines conclusions. Une partie du discours scientifique s’est concentré sur les modalités d’organisation territoriale de ces espaces et notamment leurs dysfonctionnements principaux, que ce soit en termes de fluidité (circulations, mobilités) qu’en termes de cohérence voire de cohésion (disparités socio-spatiales et économiques).

4Ce discours scientifique a rencontré les préoccupations des organismes et des institutions politiques en charge de la gestion urbaine et il a été relayé (ou questionné) dans un corpus documentaire, lui aussi abondant, dans la recherche appliquée ou opérationnelle. Citons pour la France, les études de divers organismes publics travaillant sur la métropolisation, Datar, Conseil économique et social, INSEE, Agences d’urbanisme, Ministère de l’Equipement, etc.

5Un socle commun de discours s’est ainsi constitué à partir de ces différentes approches où émerge comme idée dominante la nécessité d’organiser la coopération au sein des métropoles et donc celle d’un gouvernement (ou d’une gouvernance) métropolitaine, proposée soit en termes institutionnels soit en termes stratégiques. Les justifications en sont bien connues : il s’agit de maîtriser l’étalement de l’urbanisation, notamment périphérique, de générer des économies d’échelles dans la gestion des équipements et des services collectifs, de lutter contre les phénomènes de ségrégation spatiale et sociale, mais aussi de partager les charges financières de la centralité et de mettre en commun des ressources afin d’atténuer les principaux déséquilibres constatés au sein des agglomérations. La fragmentation institutionnelle constituée par la trame communale initiale est alors considérée comme une contrainte structurelle à l’efficacité et à la compétitivité, contrainte qu’il faudrait donc lever par la mise en place d’un autre mode d’organisation. Cette fragmentation, par les rivalités et les concurrences qu’elle engendre serait notamment un obstacle aux projets communs ainsi qu’à l’élaboration du projet métropolitain, au sens stratégique du terme, indispensable au positionnement international des métropoles.

6La force de cette argumentation, qui repose sur des constats quasi consensuels, est qu’elle coïncide avec une réflexion généralisée en Europe sur les modes d’organisation institutionnelle et territoriale, avec un mouvement de réforme en profondeur notamment des relations entre Etat central et pouvoirs locaux, c’est le cas dans les trois pays qui nous occupent. Le gouvernement des métropoles renvoie à une question éminemment politique qui est celle de l’évolution des Etats-nations.

La situation métropolitaine en France, Italie et Espagne2

7La situation dans ces trois pays autorise une mise en perspective. Les trames territoriales y présentent des similitudes notamment dans l’organisation en communes, départements ou provinces, héritage du modèle français exporté en Italie et Espagne au moment des guerres napoléoniennes. Le débat sur les formes d’organisation politique s’y est concrétisé par des réformes récentes ou plus anciennes, depuis la fin de la deuxième guerre mondiale (régionalisation, réforme des trames communales). Enfin, le mouvement de métropolisation y est encore en devenir et fait que la plupart des métropoles d’Europe du sud ne sont pas des métropoles de premier rang dans la compétition européenne malgré le rang honorable tenu par Milan ou Barcelone3.

8La mise en perspective fait cependant apparaître les différences notables entre ces pays, différences liées aux évolutions nationales et aux formes de l’Etat qui font que l’Espagne et l’Italie par exemple ont davantage évolué vers une forme de fédéralisme (plus accentué en Espagne avec les communautés autonomes qu’en Italie) ; de même la singularité de la France en matière de morcellement communal n’est plus à souligner, alors que l’Italie a instauré une organisation des pouvoirs qui instaure une forme de tutelle d’une collectivité locale sur une autre, ce qui n’existe pas en France.

9Au cours des quinze dernières années des réformes institutionnelles d’importance ont affecté le maillage territorial et l’organisation des pouvoirs locaux ou leurs relations avec le pouvoir central, sans que pour autant le gouvernement des territoires métropolitains y ait trouvé véritablement une solution.

Les aires métropolitaines en Italie : la voie législative

10L’Italie a fait preuve assez tôt d’un volontarisme institutionnel en instituant par une loi de 1990 (la loi 142 sur le Règlement des autonomies locales) l’instauration d’aires métropolitaines dans les neuf plus grandes villes italiennes, processus qui devait être mis en place sous l’autorité des Régions, dotées de compétences relativement fortes. Dominique Rivière4 souligne que l’Italie a été un des promoteurs de l’intercommunalité avec divers groupements s’appliquant aussi bien au milieu urbain que rural comprensori, consorzi, comunità montana et d’autre part que son maillage communal beaucoup moins fragmenté que celui de la France, se révélait fonctionnel pour de nombreuses villes. Mais pour les très grandes villes, on observait les mêmes phénomènes qu’ailleurs : desserrement urbain, déplacement des activités en périphérie, décroissance de la commune-centre, problème des relations avec les communes périphériques etc. Difficultés que la loi de 1990, en instituant l’obligation de créer une aire métropolitaine dans ces grandes villes, avait l’ambition de résoudre. La loi prévoyait de transférer vers de nouvelles instances métropolitaines, une série de compétences jusqu’alors partagée entre les communes, les Provinces et les Régions (transports, développement économique, planification territoriale, notamment).

11La première question à résoudre était celle du périmètre de ces aires métropolitaines. Elle a donné lieu pour chacune des villes concernées à une multiplicité d’études largement fondées sur les méthodes de la géographie urbaine et sur des indicateurs de mobilité, d’attractivité permettant de discriminer les communes liées fonctionnellement à la commune-centre et devant donc faire partie de l’aire métropolitaine de celles qui devaient en être exclues5.

12Compte tenu de la précocité de cette réforme et du soutien apporté par cette intense production d’études et de propositions, on pourrait attendre de l’Italie qu’elle ait pris un temps d’avance sur l’organisation des territoires métropolitains. Or, quinze ans après la promulgation de la loi, on est encore dans le domaine du virtuel, D. Rivière considère que l’aire métropolitaine est « l’arlésienne du maillage territorial » de l’Italie. Non seulement les périmètres n’ont pas été institués et donc le processus législatif n’a pas été mené à terme, mais on constate l’absence du niveau métropolitain dans la planification territoriale, l’organisation des systèmes de transports, les grands projets d’urbanisme. Les plans régulateurs (plans d’urbanisme) de Naples ou de Rome par exemple, s’arrêtent aux limites communales et il n’existe aucun autre document, fût-il de simple orientation, qui prenne en compte l’échelle métropolitaine. Ce niveau semble absent des préoccupations des élus municipaux comme des discours des techniciens, qui s’y réfèrent par principe quand ce n’est pas avec agacement. Seule Bologne a lancé des plans intercommunaux, mais la plupart des communes sont restées prudentes vis-à-vis des aires métropolitaines.

13D. Rivière explique cet échec par l’enlisement de l’application de la loi dans l’agitation de la vie politique italienne des années 1990, mais aussi par une de ses dimensions qui prévoyaient l’extension de l’aire métropolitaine aux « communes qui entretiennent avec les communes-centres des rapports d’étroite intégration en ce qui concerne les activités économiques, les services essentiels de la vie sociale, ainsi que les relations culturelles et les caractéristiques territoriales », ce qui souvent revenait à faire coïncider aires métropolitaines et provinces, posant la question de l’existence même de cet échelon. De plus la réforme récente de la Constitution, approuvée en 2001, précise que l’Etat italien est formé des Régions, des provinces, des cités métropolitaines et des communes ; mais le terme de cités métropolitaines ne doit pas faire illusion : il désigne et distingue les grandes villes des autres communes et renforce ainsi la position des villes-centre.

14Les années 1990 ont cependant porté au premier plan de grands maires de stature politique nationale, utilisant largement la communication politique (A.Bassolino à Naples, W. Vitali à Bologne, F. Rutelli puis W.Veltroni à Rome) et susceptibles de faire avancer les idées métropolitaines, mais ils se sont heurtés aux résistances des différents niveaux de collectivités locales, même au sein de leur propre formation politique.

15En fait c’est l’échelon de la Région qui a en quelque sorte profité de cette vacance, puisque dans certaines d’entre elles ont été instaurées des conférences permanentes Région-autonomies locales. Ainsi dans le Latium cette structure de concertation a été instituée en 1999 par une loi régionale, qui réunit 5 provinces et 378 communes représentant 5,3 M d’habitants dont la commune de Rome (3 M à elle seule). Au niveau sectoriel il existe quelques structures de coopération mais la taille de la commune de Rome (90% de la population de l’aire métropolitaine) ne facilite pas une coopération équilibrée. Le cas de la capitale économique, Milan, est encore plus éclairant. L’aire métropolitaine de Milan (20% du PIB national, 3.7 M d’habitants) connaît une extrême fragmentation politique. Aucune institution n’a pu imposer un mode d’intégration métropolitaine. Créé dans les années 70 un début de coopération institutionnelle avait vu le jour pour mettre en place une structure technique et d’études face à l’urbanisation très rapide ; elle regroupait la province et 79 communes mais cette tentative a été minée par les oppositions entre la Province et la commune –centre et les difficultés entre Milan et les autres communes. Cette impossibilité de gouvernement métropolitain a eu des effets néfastes sur la programmation de certains équipements dont la construction a été retardé ou entraîné la construction d’équipements majeurs sans coordination comme l’aéroport de Malpensa, très éloigné et longtemps non desservi par les transports publics.

En Espagne : le poids des communautés autonomes

16L’urbanisation plus tardive de l’Espagne n’a pas empêché une évolution, qui dans les grandes villes, se rapproche de la situation de métropolisation observée partout ailleurs en Europe, avec également une fragmentation institutionnelle communale, bien que la trame communale (8 000 communes) y soit beaucoup plus large qu’en France. Paradoxalement, c’est l’Espagne démocratique qui a supprimé, à la fin des années 1970, les structures mises en place dans les grandes villes au temps du franquisme: la commission administrative du Grand Bilbao, la commission de Planification et de coordination de Madrid, la Corporation métropolitaine de Barcelone. Ces organismes considérés comme des appareils de contrôle politique au temps de la dictature n’ont pas été véritablement remplacés.

17A Barcelone, ont été mis en place par le gouvernement Régional en 1986, plusieurs formes de coopération sectorielle, l’Entité métropolitaine des transports (18 communes), l’Entité métropolitaine des services hydrauliques et de traitement des déchets (32 communes). Ce que l’on appelle la Région métropolitaine de Barcelone (3200 km2, 163 communes, 4,2 M d’habitants soit presque la totalité de la province) est administrée par 8 niveaux administratifs distincts : districts, communes, entités métropolitaines, mancomunitad (syndicats intercommunaux), députation provinciale, gouvernement autonome (Généralité) et l’administration de l’Etat. Seule Valence possède une structure métropolitaine, le Conseil métropolitain de l’Horta (la Huerta), mis en place par le Parlement régional en 1986, avec un certain nombre de compétences notamment en matière de planification territoriale avec les « Normes de coordination métropolitaine » sur 44 communes, alors que Barcelone applique sur 27 des 163 communes de la région métropolitaine le vieux Plan Général Métropolitain de 1976.

18Les carences en matière de planification métropolitaine sont en partie suppléees par la planification stratégique pour cinq des sept grandes villes. A Barcelone cette réflexion est le fait d’une association à but non lucratif créée en 1988, Barcelona Plano Strategico, dont la composition est particulièrement complexe. A Madrid, la communauté autonome a lancé un Plan Régional de stratégie territoriale. La région métropolitaine de Madrid correspond à la Communauté Autonome ; la commune de Madrid en tant que capitale de l’Etat, devait être dotée, selon la loi de la communauté, d’un régime spécial qui n’a pas vu le jour. Après plus de vingt ans, Madrid est toujours placée en situation de domination de la part de la Communauté autonome, qui ne souhaite pas voir émerger une institution concurrente interne à son territoire et l’Etat espagnol ne veut pas d’un traitement juridique particulier pour les grandes villes (il n’a jamais remis en question la suppression des instances métropolitaines du franquisme). Cette loi sur les grandes cités, les maires l’ont pourtant réclamée à de nombreuses reprises, au nom de l’autonomie et de la dynamique métropolitaine essentielle à l’économie nationale. Il semble que, comme en Italie avec les Régions, l’Espagne privilégie le niveau territorial intermédiaire, représenté ici par les communautés autonomes qui détiennent l’essentiel du pouvoir local y compris sur la cohésion et la compétitivité des métropoles.

La France : sous le signe de l’intercommunalité

19La France, dont on connaît la fragmentation communale et dont on montre du doigt le localisme municipal, a accompli en quelques années depuis la loi Chevènement de 1999 de très grands progrès en matière de coopération dans les zones urbaines, où l’intercommunalité a été longtemps difficile à mettre en œuvre. Aujourd’hui plus de 80 % des aires urbaines de plus de 50 000 habitants sont constituées en communautés d’agglomération et communautés urbaines (162 et 14 au 1er janvier 2005) avec des compétences obligatoires et optionnelles transférées au niveau intercommunal. Cette nouvelle organisation se concrétise notamment par l’élaboration de documents de planification territoriale en route dans un grand nombre d’agglomérations à travers l’élaboration des SCOT (Schéma de cohérence territoriale), obligatoire dans les intercommunalités.

20Ce succès de l’intercommunalité est souligné dans la plupart des études qui portent sur le sujet, en regard de l’échec qu’ont été les tentatives dirigistes de rationalisation des territoires urbains notamment dans les années soixante et soixante-dix (loi Marcellin sur les fusions de communes, effets limités de la loi sur les communautés urbaines de 1966, difficultés à mettre en œuvre la loi sur les urbanisations nouvelles6). Toutefois, il semblerait que les formules précédentes, malgré leur résultats relatifs, ont mis en place progressivement des éléments de procédure essentiels à l’histoire de l’intercommunalité : majorité qualifiée et définition de compétences obligatoires avec les districts urbains en 1959, définition d’une intercommunalités de projets allant au-delà de la mise en commun de services pour les communautés urbaines mises en place par la loi de 1966, fiscalité unique pour la taxe professionnelle dans les communautés de villes de la loi de 1992, supprimées en 1999. Tout se passe comme si les communes avaient fait un apprentissage très progressif de l’intercommunalité. Celle-ci est aujourd’hui devenue le cadre de référence de la plupart des politiques publiques concernant les territoires urbanisés.

21Il faut cependant souligner que les dispositifs de la loi de 1999 ne sont pas propres aux espaces métropolitains, même si ces derniers sont concernés par la formule d’intercommunalité la plus intégrée, les communautés urbaines. Au-delà du succès quantitatif, certains auteurs7 mettent l’accent sur ses limites et ses effets en trompe-l’œil :

  • la grande hétérogénéité de taille de ces structures en surface et en démographie, particulièrement nette pour les communautés urbaines, celle de Lille rassemble 87 communes et celles du Mans ou de Brest 8 ; quoi de commun entre la communauté urbaine du Creusot-Montceau-les Mines et celles de Marseille ? Il faut souligner que le législateur a conservé en l’état les communautés urbaines de 1966,

  • plus grave, certains ensembles urbains métropolitains ne sont pas constitués en communautés urbaines mais en communautés d’agglomération, ce qui, d’une certaine façon, pervertit la loi. C’est le cas de Toulouse, Nice, Toulon, Grenoble, Montpellier. Sans parler de la situation parisienne où les 10 millions d’habitants relèvent de 1281 communes, plusieurs dizaines de structures intercommunales, 8 départements et une Région,sans compter les dizaines d’opérateurs et organismes publics ; quant à la commune de Paris, (2, 1M d’hab.) elle est à la fois commune et département,

  • on constate souvent le caractère incomplet de certains regroupements qui ne prennent en comptent qu’une partie du territoire métropolitain, comme à la communauté urbaine de Marseille, dont ne font pas partie ni Aix-en-Provence, ni l’est marseillais (Aubagne), ni certaines communes de l’est de l’étang de Berre,

  • en termes de compétences : l’intérêt communautaire, pièce maîtresse de la coopération est souvent entendu de façon restrictive ; si l’on met à part les communautés urbaines où la loi oblige à un transfert de compétences vers la structure supra-communale de secteurs essentiels du fonctionnement des agglomérations (transports, logement, économie, urbanisme), les communautés d’agglomération ont soigneusement choisi les compétences optionnelles transférées pour protéger leur autonomie sur certains secteurs,

  • enfin, peu de communautés urbaines et de communautés d’agglomération ont souscrit à la contractualisation prévue par l’autre grande loi de 1999, la loi Voynet, qui instaure des projets d’agglomération ; une quinzaine en 2003, une cinquantaine aujourd’hui (sur 162) et encore ces projets, passés au crible par la DATAR, concernent-ils davantage la mise en place d’observatoires ou d’études que des projets réels et encore moins de réflexion stratégique commune.

22D’où une nouvelle étape franchie par la DATAR en 2004 avec un appel à des projets de coopération métropolitaine : six projets retenus dont celui de Marseille-Aix émanant de la communauté urbaine et de la communauté d’agglomération. Il s’agit d’aider les métropoles à renforcer leur dynamisme économique notamment dans les activités tertiaires, d’orienter les politiques sectorielles de l’Etat dans cette direction, d’inciter à la mise en place d’une coopération souple mobilisant à la fois les grandes villes et les villes moyennes qui les entourent, bref c’est la coopération entre intercommunalités qui est visée. Même s’il reste au niveau du volontariat et sans traduction institutionnelle, ce nouveau dispositif de projet, à une nouvelle échelle territoriale, vient donc se superposer à un processus enclenché récemment et qui n’est pas partout consolidé.

Les limites du volontarisme institutionnel

23On constate partout en Europe, et pas seulement en Europe du sud, la difficulté à mettre en place et faire fonctionner des structures de coopération au niveau métropolitain ; c’est aussi le cas à Amsterdam et aux Pays-Bas en général ou en Grande-Bretagne où le pouvoir central exerce une forte présence face aux collectivités locales (cf. la situation de Londres depuis la disparition du Great London Council). La coopération est donc loin d’être la règle. La situation la plus courante est en effet l’inadéquation entre les espaces fonctionnels et les formes politiques qui les administrent. Même là où la coopération est volontaire et respecte les libertés communales (France, Espagne).

24Lorsque ces coopérations existent elle ne recouvrent pas la totalité de ce qui est défini comme l’aire métropolitaine du point de vue fonctionnel, et le divorce est plus ou moins prononcé entre territoires institutionnels et ce qui relèverait du territoire de projet. On rencontre souvent la présence simultanée de formes diverses de coopération qui se superposent, s’enchevêtrent et n’entretiennent pas forcément de liens entre elles.

25Les formes existantes de coopération métropolitaine dépendent de l’organisation institutionnelle et politique du pays considéré : cela renvoie donc à l’organisation de l’Etat et notamment à la hiérarchie des pouvoirs, à l’existence de niveaux intermédiaires de gouvernement local (provinces, départements) qui sont des acteurs supplémentaires dans le pilotage des aires métropolitaines, qui prétendent parler en leur nom ou et exercer une forme de leadership. On constate à peu près partout la montée en puissance des échelons régionaux et des échelons intercommunaux.

26Les configurations spatiales des territoires métropolitains conditionnent également les possibilités de coopération, selon qu’elles présentent des formes polycentriques ou monocentriques. Dans ce dernier cas les différences de taille constituent un obstacle supplémentaire, le poids démographique et/ou économique de la ville-centre étant considéré comme un facteur de déséquilibre par les autres communes, qui craignent un effet de domination de la métropole dans l’ensemble territorial métropolitain (c’est le cas à Milan ou à Marseille).

Les formes non institutionnelles de coopération métropolitaine

27Il existe de nombreux exemples de coopérations non institutionnelles qui suppléent ou complètent les dispositifs administratifs. Ils ont l’intérêt de rassembler au-delà des appareils administratifs et politiques et d’intégrer de nombreux acteurs économiques ou sociaux (chambres de commerce, patronat, représentants des milieux économiques) et souvent, sur un territoire large qui peut aller au-delà des limites strictes de l’aire métropolitaine ; il s’agit d’une coopération qu’on pourrait qualifier de stratégique visant à réfléchir sur le futur de la métropole ou à mobiliser les énergies autour d’un grand projet ou d’un grand évènement (ce fut le cas à l’occasion de l’organisation des Jeux olympiques à Barcelone en 1992 ou à Turin en 2006). Les formes juridiques sont diverses : sociétés par actions pour la société de développement de Gênes, Genova Sviluppo (capital réparti entre collectivités locales, entreprises, et banques) qui couvre 67 communes ; ou formule associative comme Delta Metropole (Ranstadt néeerlandaise) surtout Bilbao Metropoli 30 ou Torino Internazionale qui fonctionnent par groupes de travail. Il existe aussi des chartes, des forums, des conférences, des pactes territoriaux etc. A Milan, une forme de pilotage métropolitain a existé jusqu’aux années 1990 par l’alliance au sein de diverses associations de la grande bourgeoisie financière et industrielle avec les élus locaux autour de l’enjeu de l’internationalisation de la métropole. Il n’a pas résisté aux scandales financiers et politiques des années 1990 et à l’opération « Mani pulite ». Enfin en France, une conférence métropolitaine rassemble sur le territoire de la Région Urbaine de Lyon les départements, la Région, les diverses intercommunalités.

28Ces structures sont celles qui s’apparentent le plus à une coopération de projet. Mais leur efficacité dépend de la capacité d’action collective des acteurs locaux, au-delà de leurs conflits et rivalités.

Quelques questions en guise de conclusion

29On constate donc l’écart entre le discours volontariste sur la coopération métropolitaine et la réalité des dispositifs qu’ils soient institutionnels ou partenariaux. Au-delà des aspects conjoncturels ou des spécificités locales, cette difficulté soulève un certain nombre de questions.

30La constitution de dispositifs institutionnels métropolitains renvoie à l’organisation de l’Etat, à ses évolutions contemporaines et à ses rapports avec différents les pouvoirs locaux. La construction métropolitaine peut-elle se passer de l’Etat central ? D’autre part dans les exemples étudiés, on constate que les réformes récentes ont consolidé les niveaux intermédiaires de pouvoirs qui rencontrent, à un moment donné, les volontés d’autonomie des grandes agglomérations.

31Une autre question est celle de la contradiction entre une conception institutionnelle de la coopération métropolitaine fondée sur la contiguïté et la proximité spatiales et une fonctionnalité économique de la métropolisation inscrite dans une logique de réseaux, extra-territorialisée en quelque sorte. La volonté de mettre en place des dispositifs institutionnels forcément pérennes et rigides dans leur fonctionnement est-elle compatible avec le constat de ce qu’est la métropolisation, un processus plus qu’un état, dont les dynamiques appellent des adaptations permanentes ?

32Face à de nombreuses formes de coopération, on s’interroge sur la réalité d’un territoire de projet. Où est le projet métropolitain ? Au-delà des objets urbanistiques ou de planification, la réalisation de grands équipements ou de grandes infrastructures, on sent bien que la notion de projet évoque autre chose qui relève de la cohésion, du vivre ensemble, du sentiment collectif d’appartenance et d’adhésion à des politiques ; mais dans bien des cas cette ambition se heurte à la réalité de la fragmentation sociale et spatiale de la plupart des grandes agglomérations.

33Enfin la nécessité de cette « régulation » métropolitaine répond-elle à des impératifs de l’économie et de la concurrence entre territoires à l’échelle nationale et internationale – assurer une cohésion interne pour assurer une compétitivité externeou correspond-elle à une demande sociale ? Est ainsi posée la question de la représentativité politique, de la légitimité des structures métropolitaines et de leur mode de désignation.

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Bibliographie

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Nicole Girard, « Territoires institutionnels et territoires « réels » dans la région marseillaise : quelle adéquation ? » in A. Donzel (dir.) Métropolisation, gouvernance et citoyenneté dans la région urbaine marseillaise, Maisonneuve et Larose, Paris, 2001.

Bernard Jouve, « Gouvernance métropolitaine en Europe : essai de typologie », communication au XXXVIIIe colloque annuel de l’Association de Science Régionale de Langue Française, Trois-Rivières, 21-23 août 2002.

Bernard Jouve et Christian Lefevre (dir.), Métropoles ingouvernables : les villes européennes entre globalisation et décentralisation, Elsevier, Paris, 2002.

Christian Lefèvre, Les coopérations métropolitaines en Europe, rapport pour la Datar ; Documentation française, 2004.

Patrick Le Gales et Dominique Lorrain, « Gouverner les très grandes métropoles ? » Revue française d’administration publique, n° 107, 2003.

Nathalie Merley, « La rationalisation du territoire administratif urbain : l’échec des politiques dirigistes, le succès en trompe-l’œil des techniques incitatives », Actes des 16e Entretiens Jacques Cartier, Lyon, décembre 2003, p.38-45.

Oriol Nel-Lo Colom, « Las áreas metropolitanas », Geografía de España, Ariel, 2000, p. 275-298.

Gilles Pinson, « Intercommunalité et démocratie : réflexions à partir du cas français », Actes des 16e Entretiens Jacques Cartier, Lyon, décembre 2003, p. 85-92.

Dominique Rivière, L’Italie. Des Régions à l’Europe, A. Colin, coll.U, Paris, 2004.

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Notes

1 On exclut ici le terme d’aire urbaine, catégorie statistique de l’INSEE qui sert depuis 1999 en France à définir une réalité de l’urbanisation qui n’est pas spécifiquement métropolitaine.
2 Nous nous appuyons sur les acquis du séminaire de l’UMR Telemme, au sein du groupe de recherches « Territoires, pouvoirs, institutions », sur des recherches personnelles effectuées notamment en Italie et sur la bibliographie citée en référence.
3 Cf. les nombreuses études sur le classement des villes européennes.
4 Dominique Rivière, 2004
5 Flavia  Cristaldi Per una delimitazzione delle aree metropolitane ; il caso di Roma, ed F. Angeli, Milano, 1994
6 Cf. supra l’article de René Borruey
7 Nathalie Merley, 2003 ; Gilles Pinson, 2003
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Pour citer cet article

Référence papier

Nicole Girard, « À la recherche des territoires métropolitains. Situations comparées en France, Italie et Espagne », Rives nord-méditerranéennes, 25 | 2006, 55-64.

Référence électronique

Nicole Girard, « À la recherche des territoires métropolitains. Situations comparées en France, Italie et Espagne », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 25 | 2006, mis en ligne le 29 décembre 2008, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://rives.revues.org/595 ; DOI : 10.4000/rives.595

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Auteur

Nicole Girard

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