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Le partage de la souveraineté territoriale

Les reconstructions territoriales en France

Bernard Morel
p. 43-52

Résumés

Depuis un demi-siècle, la France s’interroge sur l’opportunité et la faisabilité d’une réorganisation de son organisation territoriale. Le fait le plus novateur a été l’émergence, en 1982, de l’échelon régional comme élément d’une nouvelle organisation du territoire national. La Région est devenue en 20 ans un échelon «incontournable» reconnu par tous. On a pu croire pendant quelques mois que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin qui, à titre personnel et comme président de l’Association des Régions de France, s’était toujours inscrit dans le camp des « vrais » régionalistes, avait une volonté de donner aux régions un cadre nouveau et de nouvelles responsabilités. Il n’en a rien été. Poursuivre un réel mouvement de décentralisation suppose de nouvelles adaptations : donner à la Région dans le dispositif territorial français une place spécifique, conforme à ce que fait la plupart des pays européens ; recomposer les territoires infra départementaux est aussi une vraie nécessité.

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Texte intégral

1Depuis un demi-siècle, la France s’interroge sur l’opportunité et la faisabilité d’une réorganisation de son organisation territoriale. Cette interrogation qui a pris diverses formes au cours des années 1960 et 1970 n’a pas été sans conséquence sur la vie politique. L’échec du référendum de 1969 qui s’est conclu par le départ du général De Gaulle de la scène politique en est l’exemple le plus évident. Il a donc fallu attendre 1982 pour voir mises en œuvres les premières grandes réformes.

2Les lois de 1982 avaient pour objectif de repenser l’équilibre général des relations entre les collectivités territoriales et l’Etat, dont la tradition jacobine avait fait le seul détenteur de l’intérêt général et de rapprocher l’administration des citoyens, le pouvoir décisionnel des territoires. Elles avaient deux préoccupations : la décentralisation et les recompositions territoriales qui s’inscrivaient dans une réponse à l’inefficacité de l’Etat centralisé, mais elles se voulaient aussi l’instrument d’une démocratisation accrue de la vie publique.

3Elles étaient un compromis politique à deux niveaux entre des tendances contradictoires très prégnantes et toujours présentes à gauche comme à droite. Le premier niveau tenait à l’opposition entre les tenants d’un Etat unitaire, seul garant de la souveraineté nationale et les tenants d’une forte décentralisation de l’Etat. Le second tenait à l’attachement viscéral de nombreux élus à leurs collectivités dont ils n’auraient pas compris qu’elles puissent être affectées par des évolutions institutionnelles. Tout l’enjeu de 1982 a consisté à rechercher l’équilibre dans les relations entre le pouvoir de l’Etat et les pouvoirs locaux. Le 8 juillet 1981, dans son discours de politique générale qui ouvrait son deuxième gouvernement, Pierre Mauroy disait : « une France responsable, c’est aussi un pays qui doit désormais enraciner l’unité de la République dans la diversité et la responsabilité de ses collectivités locales. Il s’agit donc de faire disparaître l’image d’une France centralisée à l’extrême, enfermée dans la rigidité de ses textes, de ses règlements et de ses circulaires. » Et, lorsque le 27 juillet 1981 Gaston Defferre présente la loi aux députés, il définit d’emblée « les deux principes qui se complètent et sont à la base de cette grande transformation politique et administrative : la liberté et la responsabilité ».

4Malgré ces ambiguïtés de départ, la décentralisation a produit les effets qu’elle avait été censée produire. Elle a permis, sans aucun doute, de redonner un nouvel élan à l’action des collectivités territoriales et contribué à moderniser l’Etat. L’exercice nouveau du pouvoir dans les collectivités territoriales a permis, très rapidement, de dépasser ce qui avait pu apparaître initialement à certains comme une simple réforme politico-administrative de l’Etat.

5Le fait le plus novateur tenait à l’émergence de l’échelon régional comme élément d’une nouvelle organisation du territoire national. La Région est devenue en 20 ans un échelon «incontournable» reconnu par tous. L’élection de son président au suffrage direct depuis 2004 a renforcé cette reconnaissance. La Région a su prendre sa place en dépassant la simple gestion de compétences attribuées à la place de l’Etat et en rompant avec la logique de déconcentration. Elle a pris, petit à petit, une part centrale dans la manière de repenser la relation entre les citoyens et les pouvoirs publics parce qu’elle répond à plusieurs exigences de notre période et de notre pays : une taille territoriale qui permet une efficacité en terme de développement économique, une proximité à l’égard des citoyens qui permet une approche concrète du service public sur la base fondamentale d’une construction identitaire.

6Mais l’effet de la décentralisation s’est aussi fait fortement sentir en donnant aux élus locaux une large autonomie à travers les compétences en matière d’urbanisme, ce qui s’est traduit par un regain de dynamisme, certes parfois mal contrôlé. La décentralisation par la proximité qu’elle créait entre les décideurs et les citoyens a permis aux acteurs locaux non-institutionnels de prendre conscience du rôle qu’ils pourraient jouer dans la définition d’objectifs territoriaux, que cela soit en matière économique, ou en matière sociale et culturelle. Les lois de décentralisation ont donc ouvert la voie à une démocratie locale plus citoyenne et plus participative que l’on a vu apparaître, par la suite, avec les logiques de projets (pays, agglomération…).

L’émergence d’un pouvoir régional

7Parler de pouvoir régional, ce n’est pas seulement parler d’une division territoriale, c’est parler d’une instance politique. La Région n’est pas seulement un échelon territorial qui pourrait être administré par une déconcentration des pouvoirs. C’est une institution politique détentrice d’un pouvoir. Cette question du pouvoir régional a fait débat pendant longtemps en raison de la crainte que les pouvoirs régionaux et locaux ne deviennent des contre-pouvoirs. La tradition française faisait, en effet, de l’Etat le seul détenteur du pouvoir, au nom du principe de l’unicité et de l’indivisibilité de la République.

8Contrairement à la tradition française, ce caractère de l’unité et de l’indivisibilité de la Nation peut sans doute s’accommoder d’autres pouvoirs comme l’a fait la Constitution espagnole de 1978 qui dans son article 2 déclare «de façon solennelle l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols», mais garantit d’autre part, «le droit à l’autonomie des nationalités et des Régions qui la composent et la solidarité entre elles.»

9Depuis longtemps, beaucoup de responsables politiques étaient conscients de l’archaïsme – lié au contexte particulier de la formation de la République au 19ème siècle - des relations entre le pouvoir central et les collectivités territoriales qui apparaissaient comme un obstacle à la modernisation et au développement du pays. Pendant la Résistance même, la question de la décentralisation politique de la France avait été posée de manière particulièrement pertinente. Dès 1945, Vincent Auriol, futur président de la République, dans un texte malheureusement largement oublié, «Hier, demain», avait proposé une armature territoriale et un nouvel équilibre entre l’Etat et les collectivités, très proche – mais encore bien plus décentralisatrice - de celle présentée par Gaston Defferre. «Le pouvoir central, disait-il, ne peut tout voir ni tout entreprendre. Sa fonction est de direction et d’équilibre, de sécurité et d’harmonie…Mais, il étouffe s’il prétend tout régler». Et le général De Gaulle lui-même ne s’était pas privé de le souligner de 1967 à 1969 et en particulier dans son fameux discours de Lyon du 24 mars 1968.

10La première étape de la décentralisation, celle de 1981-1982, a consisté à créer un échelon politico-administratif dont les compétences dévolues par l’Etat s’inscrivaient dans une meilleure adaptation aux réalités économiques contemporaines. La région était, dans une certaine mesure, un nouvel échelon de la politique de l’Etat, comme en témoignait «l’invention des Contrats de Plan Etat-Région». Dès lors, on pouvait d’interroger sur la vraie nature de ce pouvoir et surtout sur l’appréciation que pouvaient en avoir les citoyens. S’agissait-il d’un simple partage de compétences administratives ou s’agissait-il de l’émergence d’un nouveau pouvoir partagé avec celui de l’Etat ? Il est clair qu’il existait une véritable opposition entre ceux qui souhaitent conférer à la Région un rôle central dans l’organisation politique du pays et ceux qui ne voyaient en elle qu’un échelon administratif de gestion. Dès lors, trop souvent, la Région n’est apparue que comme un échelon administratif de plus dont l’intérêt n’était pas évident et suscitant des critiques sur le nombre d’échelons territoriaux, synonymes de gâchis financiers. Cela était renforcé par le fait que les pouvoirs centraux politiques et technocratiques cherchaient à reprendre la main en imposant leur rythme dans la gestion des contrats de plan par une pratique discutable du contrôle de légalité qui s’apparentait à un contrôle d’opportunité ou par la création de procédures d’aménagement donnant une place centrale à l’Etat. Les seuls à manifester contre cette tendance étaient précisément ceux qui, engagés dans les pouvoirs régionaux et locaux, voyaient monter une véritable aspiration à un pouvoir régional, « une soif de Région » confisquée par le jacobinisme des élites parisiennes, mais vite accusés d’être « en voie de baronisation ».

11Depuis longtemps et dans tous les pays, mais évidemment de manière plus marquée dans les états unitaires, le rapport de l’Etat central aux territoires est complexe. Mais la question du pouvoir régional ne se confond pas pleinement avec celle de la structuration territoriale. Certes, si la structuration territoriale ne signifie pas pouvoir territorial, il n’en reste pas moins que le choix d’un échelon territorial incite à l’exercice du pouvoir. A cet égard, le choix fait par l’Europe en 1967 de la Région comme échelon de référence a eu des conséquences déterminantes en matière de décentralisation en France par exemple. Mais la tendance en Europe à l’émergence de pouvoirs régionaux a pris des formes extrêmement diverses : du fédéralisme à l’Etat unitaire en passant par les Etats régionaux ou autonomiques ou ce que les Belges avaient appelé, dans les années 1950, « la démocratie consociative ». Notons toutefois deux points.

12Le premier, c’est que les relations entre le centre et les Régions peuvent prendre des formes très variées qui dépendent étroitement des histoires particulières et complexes de chacun des pays. Ainsi, le fédéralisme allemand n’a pas grand chose à voir avec le fédéralisme belge. La Loi fondamentale allemande de 1949 est issue de la défaite et de l’occupation américaine. Elle inscrit des éléments qui sont contingents à une période; pensons par exemple à l’interdiction du référendum. La Constitution belge de 1994 est l’expression des antagonismes nationaux et culturels à l’intérieur de la nation belge. On pourrait faire des constats identiques pour les régimes régionaux ou autonomistes que sont l’Italie ou l’Espagne.

13Le second point tient au fait que « les prototypes » peuvent être interprétés de manière différente voire opposée. Si on veut parler du fédéralisme par exemple, on notera que la fédération peut venir de deux mouvements parfaitement contradictoires : un processus unificateur, au nom d’un positionnement international, c’est évidemment le cas américain et allemand aussi bien en 1871 qu’en 1949, d’une part ; d’autre part, un processus de désintégration qui affecte un Etat unitaire, c’est évidemment le cas de la Belgique, de Italie ou de l’Espagne avec les mouvements en cours. L’idée d’une Europe des Régions relève des deux mouvements en même temps.

14Ceci étant, la décentralisation de 1982 a vite rencontré de fortes oppositions de la part de ceux qui considéraient nécessaires de réaffirmer le principe selon lequel l’Etat reste le « seul » porteur de l’intérêt général face à des élus toujours soupçonnés d’être tentés par le clientélisme électoral. C’est cette reprise en main de la décentralisation que portait en elle, malgré certains points positifs, la loi Pasqua de 1995 en redonnant à l’Etat un rôle central en matière d’aménagement du territoire à travers la mise en place d’un schéma national d’aménagement du territoire qui se serait imposé aux collectivités territoriales et en lui permettant d’intervenir de manière prescriptive sur les territoires sensibles avec la création des Directives Territoriales d’Aménagement.

15Mais la suspicion à l’égard de la décentralisation a pu rencontrer des relais plus populaires lorsque les nouvelles compétences proposées aux régions et aux départements sont apparues comme un élément d’une politique globale susceptible de remettre en question le service public. C’est ainsi qu’au printemps 2003, on a pu noter une certaine opposition syndicale à la décentralisation lorsque le gouvernement a proposé le transfert aux départements et aux régions des personnels administratifs et techniques de l’éducation nationale. La crainte des syndicats était que la décentralisation des services ne soit en fait que la première étape d’une privatisation et que s’opère un glissement du « moins d’Etat » au « moins de public ».

16On a pu croire pendant quelques mois que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin qui, à titre personnel et comme président de l’Association des Régions de France, s’était toujours inscrit dans le camp des « vrais » régionalistes, avait une volonté de donner aux régions un cadre nouveau et de nouvelles responsabilités. Ce fut le contraire. La loi qu’il a fait voter le 13 août 2004 va totalement à l’opposé de l’ambition déclarée. Elle a affaibli l’échelon régional et surtout l’a ramené à n’être que le relais de politiques et d’actions nationales dont l’Etat veut se débarrasser. En ne transférant que des compétences sans donner des pouvoirs nouveaux et sans moyens financiers à la hauteur des besoins, l’Etat a pris le risque d’asphyxier les collectivités territoriales et de se décharger sur les collectivités de ses responsabilités. Dans cette tension inhérente à la décentralisation française entre ce qui relève d’une réforme administrative de l’Etat et ce qui relève d’une véritable décentralisation institutionnelle des responsabilités publiques, apte à faire revivre une véritable démocratie de proximité, c’est la première solution qui a été choisie en faisant de la décentralisation de l’Etat un moyen de « dégrossir » l’Etat.

17La loi du 13 août 2004 est confuse. Elle ne propose pas une vision claire des responsabilités. Au contraire, elle introduit la confusion à tous les niveaux. En matière de développement économique, on ne sait plus bien qui fait quoi. Quelques exemples. La Région qui avait dans le texte initial une certaine responsabilité se l’est vue retirer au dernier moment. Même chose en matière d’organisation des territoires. Certaines compétences sont...à négocier. Chaque collectivité peut se porter candidate, l’Etat tranchera. La loi d’août 2004 a affaibli les régions au profit des départements contre l’avis même du premier ministre de l’époque, Jean-Pierre Raffarin. Le fait est assumé par le ministre des collectivités locales, lui-même, Brice Hortefeux qui, en septembre 2004, devant l’association des Présidents de Conseils Généraux déclarait : « Même si au départ, l’inspiration de la décentralisation n’était pas spécialement faite pour renforcer vos compétences, l’acte II institué par la loi du 13 août 2004 a très certainement inversé cette tendance en conférant de très nouvelles compétences aux départements qui font qu’aujourd’hui vous êtes des acteurs majeurs des grandes politiques qui concernent la vie de nos concitoyens ». Ce parti pris en faveur des départements s’est encore confirmé en août 2005 lorsqu’une circulaire du ministère de l’Intérieur a fait des départements les responsables de la redéfinition des services publics dans le monde rural, sans que les Régions soient consultées alors même que la loi leur donne « encore » la compétence en matière d’aménagement du territoire.

18Mais cette loi est aussi pénalisante, car elle organise des transferts de charges. En effet, derrière les transferts de compétence, ce sont des transferts de charges qui sont mis en place. Ainsi on a transféré aux Régions le personnel technique des lycées, la formation des personnels soignants, la formation des demandeurs d’emploi. Cela pèsera sur les fiscalités locales dont les augmentations seront attribuées aux responsables locaux, renforçant ainsi la méfiance à l’égard d’une décentralisation mal gérée par les élus.

19En donnant le sentiment que la décentralisation ne se limite qu’à un transfert de compétences et donc de charges et en ne faisant des institutions locales que des gestionnaires de compétences, on semble s’être engagé non seulement dans une voie sans issue, mais surtout dans une opération visant à vider de son sens la régionalisation.

20Il y a donc depuis 2004 dans l’attitude des gouvernements une double intention : se débarrasser de certaines responsabilités sur le dos des collectivités, et en particulier des Régions. Mais, il y a aussi sans aucun doute une certaine volonté d’affaiblir le pouvoir régional qui pouvait apparaître menaçant si, compte tenu des changements électoraux intervenus au printemps 2004, il manifestait l’intention de s’ériger en un contre-pouvoir.

21A cet égard, on ne peut que s’interroger sur la redéfinition des relations contractuelles entre l’Etat, la Région et les collectivités territoriales, proposées par Dominique de Villepin, Nicolas Sarkozy et Christian Estrosi. La politique des contrats de plan, mise en place en 1983 avait pour objectif de définir une responsabilité partagée dans l’organisation territoriale. A ce titre, elle esquissait une certaine manière de gérer et de réguler en commun un territoire. Cette procédure est remise en cause de deux manières.

22D’une part, en remplaçant la notion de plan par la notion de projet, on consacre un changement qui, loin de n’être que sémantique, dénature la logique même de la responsabilité partagée en ramenant l’aménagement et le développement du territoire à un catalogue d’opérations infrastructurelles cofinancées sans souci de l’équilibre territorial. Ce n’est plus de l’aménagement du territoire, c’est de la programmation d’infrastructures.

23D’autre part, en lieux et places des contrats de plan Etat-Région qui avaient le mérite de la cohérence, on voit proposer ou se mettre en place de multiples procédures floues auxquelles les Régions ne seront réellement associées qu’en tant que financeurs de projets, comme les contrats Etat-Département ou les contrats métropolitains qui, au demeurant, ne s’appuient sur une aucune base institutionnelle et démocratique. Cette dé-régionalisation tend, non seulement à ôter aux Régions certaines prérogatives, mais surtout à remettre en question leur spécificité et leur pouvoir.

24Donner à la Région dans le dispositif territorial français une place spécifique, conforme à ce que font la plupart des pays européens, conduit à proposer des réformes radicales à la fois en terme électoral et en matière de gouvernement qui installeraient de manière pérenne l’espace politique régional. En matière électorale, il faut soit en venir à une liste réellement régionale, soit créer des circonscriptions régionales propres à la Région qui pourraient par exemple s’appuyer sur les pays ou les agglomérations. Par ailleurs, il faut distinguer l’élection du Président de la Région de l’élection des conseillers régionaux. En matière de gouvernement de la Région, il convient de distinguer clairement l’exécutif du délibératif. Dès lors, le Président de la Région pourrait, comme en Italie, constituer un gouvernement de la Région, composé de conseillers régionaux élus, mais aussi de personnes extérieures au Conseil Régional, mais responsable devant l’Assemblée Régionale.

25Il convient de donner aux Régions un véritable pouvoir normatif. La proposition visant à distinguer clairement l’exécutif du délibératif permettrait de donner à l’assemblée délibérative un véritable rôle législatif régional dans les domaines de compétence des Régions. En particulier, on pourrait rendre prescriptifs les différents schémas que la loi a attribués à la Région qui, en l’état, n’ont pas de réelles fonctions autres que d’indiquer des orientations qui ne s’imposent à aucune collectivité (elle comprise), d’attribuer aux régions toutes les compétences d’intérêt général qui contribuent à aménager le territoire de manière harmonieuse, solidaire et durable.

26Naturellement, s’engager sur des réformes importantes exige une réforme en profondeur de la fiscalité et une redéfinition des ressources des collectivités territoriales. Les Régions ne sauraient compter uniquement sur des dotations d’Etat définies au moment où s’opèrent les transferts de compétence et non réévaluées en fonction de l’évolution de ces compétences.

27Relancer un processus décentralisateur, régionaliser, ce n’est pas affaiblir l’Etat. Bien au contraire. C’est cette logique selon laquelle donner plus de pouvoirs aux collectivités conduirait à diminuer le rôle de l’Etat qui a freiné la décentralisation depuis 20 ans. Au contraire, il faut affirmer qu’une véritable décentralisation-régionalisation est inséparable d’un Etat fort, chargé, outre ses fonctions régaliennes, d’assurer la solidarité et l’équité entre les territoires. A cet égard, on constate que c’est au contraire la vision libérale qui affaiblit l’Etat, comme le montrent les graves dérives actuelles avec la remise en cause d’une logique d’aménagement du territoire national.

Les restructurations infrarégionales

28Les lois de décentralisation de 1982 ont bouleversé en profondeur les équilibres territoriaux en conférant aux pouvoirs locaux un rôle de plus en plus important qu’il a fallu organiser. Il s’en est suivi un immense travail législatif, en particulier à partir de 1992 dans le but de répondre à trois préoccupations qui étaient apparues à la fin des années 1980. D’abord un souci d’efficacité dans la gestion locale. Cela a fait l’objet d’une part des lois sur les intercommunalités, celle de 1992, dite loi Joxe, puis celle de 1999, dite loi Chevènement, en matière institutionnelle, et d’autre part de la loi sur la Solidarité et le Renouvellement urbain de 2000, dite loi Gayssot-Besson en matière de cohérence planificatrice. Ensuite, le souci d’aménagement des territoires va conduire à définir des territoires de projets (pays et agglomérations). Il sera porté par les lois d’orientation d’aménagement et de développement du territoire, celle de Charles Pasqua de 1995 d’abord, puis celle du 21 juin 1999, dite loi Voynet, dont l’objectif était de rechercher des cohérences territoriales permettant de faire émerger des dynamiques communes en associant à la démarche l’ensemble des acteurs. Enfin, le souci de cohérence sera présent à travers la mise en place de documents d’orientation et de programmation avec un partage - certes - ambigu entre ce qui relève de l’Etat et ce qui relève des collectivités. Ce souci de cohérence s’exprimera aussi à travers le renforcement de la logique contractuelle pour la définition du CPER 2000-2006.

29La recomposition territoriale en cours est très diverse et souvent contradictoire. Elle présente une multiplicité de dispositifs dont la cohérence n’est pas toujours évidente, ce qui se traduit naturellement par un manque évident de visibilité. On peut, en résumant fortement les choses, considérer que le législateur a pris le risque de distinguer et parfois d’opposer deux types de territoires : les territoires institutionnels de gestion et les territoires de projets. On peut considérer que cette division n’est pas un hasard. Mais on aurait tout à fait tort aussi de la considérer comme l’œuvre de cyniques toujours prêts à « diviser pour régner ». C’est évidemment beaucoup plus complexe. Pour comprendre ce processus, il convient de le remettre en perspective.

30La nécessité de recomposer les territoires infradépartementaux est apparue très vite dans l’histoire de la France. Dès 1790, est déposée une loi cherchant à fusionner les communes de moins de 250 habitants. Echec. En 1795, nouvelle proposition de loi visant à adapter les regroupements communaux dans les cantons. Nouvel échec. Par la suite, on va chercher à développer les coopérations intercommunales : la loi de 1890 liée à la distribution de l’eau et de l’électricité, l’ordonnance de 1959 sur les SIVOM. En 1971, le ministre de l’intérieur, Raymond Marcellin propose une réforme sur la réduction du nombre des communes qui n’ira pas plus loin qu’un dépôt sur le bureau de l’Assemblée Nationale.

31La question a été posée réellement à partir de 1992, avec la loi Joxe. Cette loi s’inscrit dans le prolongement des lois de décentralisation. Elle poursuit l’objectif de rationaliser la gestion municipale en proposant de réduire le nombre de communes en créant les communautés de communes et de villes. Il faut signaler que cette loi avait pour but de concilier la volonté de l’Etat et les dynamiques locales. C’est la raison pour laquelle le législateur a introduit l’idée selon laquelle cette coopération devait correspondre à « une coopération de projet ». Ce ne fut pas un succès sans doute parce que l’initiative était donnée aux communes tant sur la définition du périmètre, des compétences, des finances.

32La loi de 1999 va modifier le dispositif. Contrairement à la loi de 1992, elle va rencontrer un très grand succès qui n’est compréhensible que si on prend en compte les effets de la loi de 1995 sur l’Aménagement et le Développement du territoire. Cette loi introduisait la notion de territoires de projets, très inspirée par la DATAR. L’idée en est simple. Devant les difficultés à regrouper les communes, et compte tenu de l’ardente nécessité à le faire, le législateur a considéré qu’on y parviendrait qu’à la condition d’associer étroitement à ce processus les élus et les populations concernées. On va donc inventer « des laboratoires de la gouvernance locale ». Ce seront les territoires de projets, pays et agglomérations.

33Derrière la notion de pays, territoires de projets, il y a deux idées différentes qu’on a essayé de concilier. La première idée renvoie à la nécessité d’associer les populations. Si on veut regrouper, il faut qu’il y ait un consensus local pour le faire. Le pays, c’est un moyen de créer du consensus en associant « la société civile » – terme exécrable – et en fondant la coopération intercommunale sur un projet. Lors de sa présentation à l’Assemblée Nationale, le ministre Pasqua le dit assez clairement en parlant des pays. Je cite : «tout le monde l’a reconnu, il faut que le partenariat remplace la concurrence entre les collectivités car la concurrence est néfaste et nuisible. Il faut donc que la coopération intercommunale et la coopération interrégionale remplacent la concurrence. » En parlant de coopération interrégionale, le ministre fait allusion à une autre des obsessions de la DATAR : le regroupement des Régions dont la taille, en France, ne serait pas compatible avec celle des autres régions de l’Europe. Donc le pays serait un moyen de faire consensus autour d’un périmètre.

34La seconde idée est d’une toute autre nature et renvoie, non plus à une logique institutionnelle, mais à une logique de développement local. C’est celle du « pari sur l’inventivité des territoires ». C’est l’idée selon laquelle la société civile, la population doit devenir actrice du territoire. Elle s’inspire de toute une littérature inspirée du cas italien (3ème Italie), alimentée par des économistes du territoire autour du concept de « systèmes productifs locaux ». Elle met en avant la démocratie participative et parfois mythifie la proximité. Elle se fonde sur l’espoir que, face à la crise « la politique locale constitue une ressource pour le développement » (J. Lévy), un capital dont les actionnaires-acteurs seraient regroupés au sein d’un Conseil de développement.

35La contradiction tient en ce que les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de l’intercommunalité de 1992 à 1995 aboutissent à définir une méthode (le territoire de projet) qui est aussi un objectif et une procédure de développement à laquelle sont associés non seulement les élus, mais aussi « les acteurs du territoire » à travers les conseils de développement. Cette contradiction va éclater au grand jour avec le succès rencontré par la loi de 1999 qui, faisant fi de la logique participative, a confié aux préfets le soin de définir et d’imposer les périmètres de coopération intercommunale.

36L’exemple de PACA est à cet égard, très illustratif. La volonté, en 1998, d’organiser le territoire régional et de soutenir les regroupements intercommunaux passait par le développement des territoires de projets, et en particulier des pays. Il s’en est suivi toute une politique de concertation, de mise en relation visant à faire apparaître une logique de projet, susceptible de définir des périmètres, en associant le maximum d’acteurs, regroupés dans un conseil de développement. La loi de 1999 sur l’intercommunalité dont l’objectif était d’organiser des territoires de gestion et qui conduisit les préfets à eux-mêmes définir des périmètres est venue bouleverser ce bel agencement théorique, et ce d’autant plus qu’elle rencontra un réel succès.

37La difficulté apparut dès lors que les périmètres définis par les uns et par les autres ne concordaient pas. Difficulté d’autant plus grande que ce ne sont pas tout à fait les mêmes acteurs qui interviennent. L’intercommunalité, territoire de gestion, est placée sous la responsabilité des élus. Les pays et les agglomérations sont animés par un conseil de développement dont les participants sont des « acteurs de terrain ». Pour que les pays aient une crédibilité, encore faut-il qu’ils disposent de moyens pour le faire. Or ces moyens, ce sont les élus qui en disposent, même si il a été introduit dans le CPER « un volet territorial ». Dès lors, on se trouve face à des légitimités concurrentes qui conduiront, au fil des ans, à repenser l’ensemble du dispositif en tenant compte à la fois de l’avancée que constitue la mise en place des conseils de développement et de la responsabilité institutionnelle des représentants élus.

38En fait s’affrontent deux logiques d’aménagement du territoire. D’un côté, une logique d’aménageur qui consiste à définir les infrastructures nécessaires, à les négocier avec les partenaires et à contractualiser. Conception descendante, même si évidemment elle requiert de la concertation avec les représentants élus des territoires (démocratie représentative). D’un autre côté, une vision de développeur qui consiste à aider les territoires – et non plus le territoire – à définir leurs projets territoriaux et à les aider à les réaliser en faisant intervenir d’autres institutions (Région, département…). Conception ascendante qui part des territoires.

39La tentation normale des élus est de laisser une marge infime aux conseils de développement dans la définition des projets.

40Combiner ces deux approches complémentaires est évidemment très difficile pour plusieurs raisons. D’abord, ce n’est pas le même métier : aménageur versus développeur. L’aménageur doit, par définition, programmer des aménagements. Le développeur est plutôt un ensemblier d’actions prises par les différents services. Ensuite, le développement des territoires appelle une vraie relation avec les territoires, c’est-à-dire avec les acteurs locaux, associatifs, patronaux, syndicaux…etc. Cette relation doit être identifiée à des individus (les animateurs territoriaux) qui doivent pouvoir avoir un vrai rôle transversal qui rencontre les difficultés inhérentes à ce positionnement avec les responsables d’autorité. Enfin, ayant la main sur des financements importants, la tendance naturelle de l’aménageur c’est de prendre le dessus sur le développeur considéré comme un empêcheur de tourner en rond, et parfois comme porteur d’une «logique blablateuse».

Pour conclure

41Poursuivre un réel mouvement de décentralisation suppose de nouvelles adaptations. Le choix du compromis entre la logique centralisée historique et la nécessité de décentraliser s’est traduit par la mise en place d’un système boiteux d’empilement d’institutions territoriales, de financements croisés, de non hiérarchisation des collectivités. La dérive est telle qu’à chaque réaffirmation du compromis, on ajoute une structure (exemple : l’intercommunalité, territoires de projet…). Outre l’incohérence d’un tel système en termes de gestions politique et administrative, il est d’une grande illisibilité démocratique.

42Il faut donc réaffirmer le rôle central des Collectivités Territoriales en revenant à une définition plus simple des compétences. La question centrale est de savoir si on inscrit la décentralisation et la régionalisation comme une nième réforme administrative de l’état, auquel cas on continuera à balbutier des réformes de détail, mal ficelées et illisibles ou si on pose réellement la question de la refonte – certes progressive mais résolue – de l’armature territoriale politique de l’Etat. Les pistes existent -confier des pouvoirs législatifs aux collectivités territoriales, organiser une hiérarchisation harmonieuse des collectivités territoriales, partager l’impôt entre l’Etat et les grandes collectivités, transformer le Sénat en une chambre des territoires- mais elles demandent de l’audace réformatrice.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bernard Morel, « Les reconstructions territoriales en France », Rives nord-méditerranéennes, 25 | 2006, 43-52.

Référence électronique

Bernard Morel, « Les reconstructions territoriales en France », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 25 | 2006, mis en ligne le 29 décembre 2008, consulté le 18 août 2017. URL : http://rives.revues.org/594 ; DOI : 10.4000/rives.594

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Auteur

Bernard Morel

Université de Provence, UMR TELEMME

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