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La transition énergétique : logiques et échelle(s) d'action

Les territoires méditerranéens pris dans la transition énergétique

Quel droit est-il applicable aux centrales électriques à biomasse en Provence-Alpes-Côte-d'Azur (PACA) ?
Cécile Bernard
p. 51-66

Résumés

La mise en œuvre de la politique de soutien à la production d'électricité à partir de biomasse a permis l'émergence de situations, notamment dans la région méditerranéenne, qui remettent en cause le caractère renouvelable de la source d'énergie. Alors que les installations disposent de l'ensemble des autorisations administratives requises, leurs plans d'approvisionnements sont contestés localement. Cette contribution propose d'évaluer les possibilités offertes par le droit pour répondre à ces dysfonctionnements et présente une réflexion sur le niveau pertinent d'intégration de critères réglementaires de durabilité. Sont alors envisagées différentes législations sectorielles pouvant accueillir de tels critères. Il n'est pourtant pas sûr que les garanties territoriales soient les objectifs prioritaires, les objectifs carbone répondant à des enjeux juridiquement supérieurs.

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Entrées d’index

Géographie :

Méditerranée, PACA

Chronologie :

XXIe siècle
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Texte intégral

  • 1 Article 6 de la Loi Grenelle n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au dével (...)
  • 2 La filière bois représente la deuxième source de déficit après le pétrole. J. Puech, Mise en valeur (...)

1Le double objectif de promouvoir les énergies décentralisées1 et de stimuler une filière forêt bois déficitaire en lui offrant un nouveau débouché2, serait de nature à ancrer la transition énergétique dans les territoires. Pourtant, la mise en œuvre des politiques d'accompagnement des installations de production d'électricité alimentées par de la biomasse remet en cause ce rapport au territoire.

  • 3 Rapport sur les exigences de durabilité concernant l'utilisation de sources de biomasse solide et g (...)
  • 4 Arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de producti (...)

2Ainsi, l'augmentation de la part des importations de biomasse (venant du Canada, des États-Unis, d'Argentine…) pour alimenter les centrales dans les pays européens3, relativise la dimension territoriale de la valorisation énergétique de la biomasse. En France, ce recours à l'importation pourrait également prendre de l'ampleur. En effet, une puissance supplémentaire de 2300 MW doit être mise en service entre 2009 et 2020 pour répondre aux objectifs fixés par la programmation pluriannuelle des investissements.4

  • 5 Cette procédure est mise en œuvre par la Commission de régulation de l'énergie, le cahier des charg (...)

3Pour bénéficier de l'aide d'État à travers le mécanisme de l'obligation d'achat de l'électricité produite, les installations de plus de 12 % doivent se soumettre à la procédure de l'appel d'offres5. Pour la biomasse, quatre appels d'offres ont été menés entre 2004 et 2011. Les projets lauréats des appels d'offres ont en partie recours à l'importation :

  • 6 Cour des Comptes, Politique de développement des énergies renouvelables, Rapport thématique, 2013 (...)

[S]i tous les projets retenus à l'issue du quatrième appel d'offress se réalisaient, les importations représenteraient 26 % de la totalité des combustibles utilisés et 33 % des combustibles issus de la sylviculture. Trois projets sur seize ont prévu de recourir aux importations dans des proportions allant de 48 % à 77 % de leurs approvisionnements6.

  • 7 Ibid., p. 103, 117.
  • 8 Cet aspect semble pourtant être effectif au regard de l'importance des projets favorisant la plaque (...)
  • 9 Document d'orientation du Schéma régional du climat de l'air et de l'énergie, Voir également Vœu du (...)
  • 10 Instruction du Gouvernement du 29 juillet 2011 relative aux schémas régionaux du climat, de l'air e (...)

4Ce schéma, s'il permet de répondre à l'objectif climatique, remet en cause la dimension de stimuler la filière forêt bois7 alors même qu'une clause spécifique du cahier des charges des appels d'offres veille à favoriser cette ressource forestière8. À titre d'exemple pour la zone méditerranéenne française, en région PACA, aucun objectif régional n'est assigné à la valorisation électrique du bois-énergie, la ressource régionale étant destinée à alimenter les deux projets sélectionnés par l'appel d'offres gouvernemental9. Or, il est paradoxal de constater que cet appel d'offres a eu lieu de façon concomitante à la prescription d'élaboration de schémas régionaux, chargés de fixer des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables10.

5Cette contribution concentre l'analyse sur le territoire de la région méditerranéenne de Provence-Alpes-Côte d'Azur. Il convient de ce fait de présenter plus spécifiquement deux projets d'électricité-biomasse de la région.

  • 11 En effet, la production d'électricité uniquement ne permet pas de parvenir à ce taux d'efficacité é (...)

6Le dernier appel d'offres gouvernemental en matière de valorisation électrique de la biomasse, publié en juillet 2010, envisageait de développer une puissance de 200 MW électrique. Il fixait comme condition une efficacité énergétique de 60 %, imposant de recourir à la cogénération, conformément aux incitations réglementaires11. Toutefois, deux régions sont exemptées du respect de cette condition : les régions PACA et Bretagne. Cette dérogation est motivée par leur situation de « péninsule électrique », et se fonde juridiquement sur la technique de l'expérimentation.

7Des trois projets présentés, prévus en région PACA, deux ont été finalement autorisés : la centrale Inova Var Biomasse (IVB) située sur la commune de Brignoles et la Centrale de Provence, exploitée par E.On–SNET, sur les communes de Meyreuil et de Gardanne.

  • 12 Arrêté du 29 février 2012 autorisant la société Inova à exploiter une installation de production d' (...)
  • 13 Les projets proposent dans leur grande majorité des puissances comprises entre 12 et 20 MW. CRE, Ét (...)

8Le premier, le projet « IVB » a obtenu une autorisation électrique pour une production de 21,5 MW12, se situant dans la fourchette haute de la moyenne des projets retenus13. Son approvisionnement repose sur des plaquettes forestières (180 000 tonnes/an), issues de parcelles comprises dans un rayon de 100 km.

  • 14 Arrêté du 21 mars 2013 modifiant L'arrêté du 29 février 2012 autorisant la société E.ON Provence Bi (...)
  • 15 Pour l'année de démarrage, le plan d'approvisionnement initial, soumis à enquête publique, prévoyai (...)

9Le second, la « centrale de Provence » envisage une production de 170 MW14, concentrant à elle seule plus des trois quarts de la puissance initialement prévue. La conception initiale de son approvisionnement prévoit des déchets de bois et des plaquettes forestières (150 000 tonnes par an) dans un rayon d'approvisionnement dépassant les limites régionales15.

  • 16 Par le ministre chargé de l'énergie : Arrêtés susmentionnés d'autorisation d'exploitation d'une ins (...)
  • 17 Vœu du Conseil régional préc. note 9. À noter que ces vœux n'ont pas de portée juridique, ils ne so (...)
  • 18 Dans le cadre du projet Eon, les avis émis sont favorables, mais certaines communes n'ont pas émis (...)

10Autorisés par l'État16, ces deux projets sont remis en cause par certaines collectivités territoriales, que ce soit le Conseil régional17 ou des communes avoisinantes18, émettant des doutes sur les plans d'approvisionnement tout particulièrement quant à leur capacité à structurer la filière bois locale.

  • 19 Plan Pluriannuel Régional de Développement Forestier (PPRDF) Période 2012-2016- Région PACA, mai 20 (...)
  • 20 Parmi les principaux utilisateurs de cette ressource ligneuse, figure la papeterie installée à Tara (...)

11En effet, alors que la région figure parmi les plus boisées de métropole, disposant d'un taux de boisement de 48 %, la forêt méditerranéenne est sous exploitée. Cela s'explique par la faible valorisation économique du peuplement, la difficulté d'accès et le coût de la mobilisation de la ressource liés au relief et au morcellement des propriétés19. La disponibilité de la ressource pour le bois énergie est dès lors liée à la levée de contraintes techniques et économiques et sa valorisation limitée par les possibilités de recourir à l'importation. Une fois ces contraintes levées, la mobilisation accrue de la ressource doit pouvoir s'effectuer en équilibre avec les autres usages de la forêt méditerranéenne, notamment sociaux et environnementaux, et en respectant les autres consommateurs existants ou à venir de ce bois de faible qualité20.

12Si le choix est réaffirmé de favoriser la filière forêt bois par des approvisionnements locaux pour des centrales biomasse de forte puissance, la tension subséquente sur la ressource forestière mérite une nouvelle lecture du cadre juridique applicable à l'exploitation de la biomasse, notamment ligneuse.

13La présente contribution propose d'évaluer la pertinence de renforcer, d'adapter ou d'instituer de nouveaux outils dans ce contexte de pression nouvelle sur la ressource forestière, en vue de répondre à l'objectif de préservation de l'environnement. Des éléments peuvent être recherchés dans les différentes législations applicables en distinguant le secteur de production et prélèvement de biomasse solide, et notamment ligneuse, de celui de la valorisation électrique de la ressource.

Garantir la durabilité de l'exploitation du bois en vue de sa valorisation électrique

14La diversification et le développement de débouchés pour les produits forestiers obligent d'une part à évaluer l'effectivité des outils mis en place par le droit forestier, visant au respect de l'objectif de multifonctionnalité assigné aux exploitations forestières. Ils invitent d'autre part à réaliser des arbitrages entre valorisations concurrentes des ressources forestières, qui restent difficile à intégrer dans la réglementation.

La durabilité de l'exploitation forestière

  • 21 Article L124-5 code forestier.

15La législation forestière a rapidement pris en compte la préoccupation de conserver la forêt en bon état de production (que ce soit par l'Édit de Brunoy en 1346 (Lebel 2012 : 403), ou l'édiction du premier code forestier en 1827), ce dont le nouveau code forestier se fait encore l'écho. En effet, la pérennité de la ressource est protégée à travers la protection de la destination forestière du sol, et la soumission à autorisation du défrichement ou d'une opération de coupe (au-delà de certains seuils fixés par le préfet21). Certains départements en région PACA n'ont jusqu'à présent pas eu de raison d'arrêter de tels seuils. En effet, les seuils obligeant à demander une autorisation et soumettant le propriétaire à une obligation de reboisement n'ont de raison d'être définis par le préfet que dans les départements où il existe une exploitation forestière. Cette situation pourrait évoluer au regard de la demande importante à compter de 2016.

  • 22 Loi n° 2014-1170 d'avenir pour l'agriculture l'alimentation et la forêt, JORF 16601 (2014), 2014-11 (...)

16Au-delà de la destination forestière et de la préservation quantitative de la ressource, une gestion équilibrée ou durable est prônée. Cette vision qualitative de la forêt est renforcée par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt adoptée le 14 octobre 201422. La durabilité implique de veiller à ne pas rompre le cycle biologique par une exportation trop importante de matière entraînant une acidification du sol (Ranger et al 2009 : 107-124), et pouvant avoir des répercutions en termes de productivité. Partant, la durabilité de l'exploitation forestière vise non seulement la pérennité de la ressource, mais aussi le respect du cycle biologique permettant à la forêt de remplir l'ensemble de ses différentes fonctions, notamment environnementales.

  • 23 Loi 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

17Le code forestier a également intégré aujourd'hui la multifonctionnalité de la forêt23. Les fonctions productives et environnementales de la forêt sont énoncées de façon concomitante. C'est ainsi que l'article L112-2 (nouveau code forestier) invite le propriétaire à « contribuer par une gestion durable, à l'équilibre biologique et à la satisfaction des besoins en bois et autres produits forestiers ».

  • 24 Conseil d'État, 7 février 2003, req. n° 235850, inédit au recueil Lebon.

18Cette notion d'équilibre biologique a fait l'objet d'une certaine jurisprudence surtout en matière de défrichement. En effet, l'administration peut s'opposer à un défrichement en invoquant ce motif. Le juge administratif effectue alors un contrôle portant sur l'erreur d'appréciation. Le contrôle est restreint à l'erreur manifeste d'appréciation lorsqu'il s'agit d'un recours à l'encontre d'une autorisation de défrichement (Denis-Linton 1993). Indépendamment de cette asymétrie dans la nature du contrôle, justifiée au regard de l'atteinte à l'exercice du droit de propriété que peut représenter une telle opposition, le juge a pu reconnaître qu'était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, l'autorisation de défricher au sein d'un massif boisé fragile constituant une coupure dans l'urbanisation et représentant un refuge favorable au maintien de la faune et de la flore sauvage24.

  • 25 Conférence Ministérielle pour la protection des forêts en Europe (FOREST EUROPE), Déclaration et Ré (...)
  • 26 L'article énonce ainsi :
  • 27 Art. 67, Loi d'avenir, préc., note 24.

19De plus, le code forestier assigne comme objectif à la politique forestière de veiller à « la gestion durable des bois et forêts » (art. L121-1 nouveau code forestier). Les critères de durabilité ont été définis lors de réunions de la Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe25 puis repris par l'article L121-4 du nouveau code forestier26. La loi d'avenir27 modifie les documents applicables au secteur forestier. Des critères de durabilité doivent y être spécifiés ; ces plans constituent un socle au regard desquels les autres documents de gestion plus spécifiques seront définis.

20Enfin, le droit forestier prévoit la mise en place de documents de gestion pour les exploitations forestières, lesquels doivent respecter les orientations définies par la planification forestière. Ces instruments sont soumis aux outils du droit de l'environnement, que ce soit parce qu'ils doivent respecter des périmètres réglementaires de protection de type parcs naturels ou Natura 2000, etc. ou en dehors de ces zones où s'applique un régime de protection particulier en raison de la réalisation d'évaluation environnementale des planifications.

  • 28 La nouvelle stratégie forestière européenne  : pour une gestion équilibrée et durable, SWD(2013)342 (...)

21La mise en œuvre des travaux prévus par ces plans de gestion permet de faire bénéficier les parcelles concernées de la présomption de durabilité, inscrite à l'article L124-1 du nouveau code forestier28. L'article 69 de la loi d'avenir a renforcé les conditions permettant de bénéficier de cette présomption de durabilité, dans la mesure où elle est dorénavant soumise à la mise en œuvre effective des travaux prévus dans le plan, la simple approbation du plan ne suffisant plus.

  • 29 Le plan simple de gestion, document de gestion exigé pour les parcelles appartenant à un propriétai (...)

22Pour autant, la question de l'effectivité de ces dispositions se pose au regard du faible taux de mise en place de ces plans simples de gestion29, notamment dans la région PACA. En effet, selon les données de l'observatoire de la forêt méditerranéenne, à l'échelle régionale, seulement 40 % des plans simples de gestion obligatoires étaient réalisés en 2010. Le renforcement du dispositif par la loi d'avenir pose également la question des moyens attribués aux services déconcentrés de l'État pour effectuer ses missions de suivis et de contrôles de réalisation des travaux prévus par les plans de gestion. Il est vrai que l'administration s'organise au regard de ces nouvelles exigences légales, en renforçant les équipes, en assurant des formations. Ces modifications législatives interviennent opportunément alors que le contexte régional pour l'exploitation des ressources forestières devrait être profondément modifié par l'arrivée de ces deux centrales, consommatrices importantes de bois.

  • 30 Par exemple, la participation du CRPF au Programme Proforbiomed, visant à développer la biomasse fo (...)
  • 31 Communiqué de presse commun de la Préfecture de région et du Conseil régional PACA, daté du 5 janvi (...)

23Finalement, les deux projets régionaux de centrale biomasse ont provoqué des attentes quant à la possible structuration de la filière bois locale. Le Centre régional de la propriété forestière renforce ses actions d'animation pour favoriser la mise en gestion de la forêt privée30. En effet, le bois, ressource appropriée, ne peut être valorisée que si son propriétaire en exprime le désir. Dans le même sens, une interprofession régionale qui vient de voir le jour31, la mise en place de contrats d'approvisionnement liant la centrale électrique à l'exploitant forestier, qui couvrent dès lors des périodes plus longues pour les propriétaires et exploitants forestiers, sont des éléments de nature à structurer et faire progresser la filière forêt bois régionale.

24Dès lors, la structuration de la filière s'organisant autour de ces projets, faut-il craindre que la ressource forestière méditerranéenne ne soit majoritairement valorisée pour seulement alimenter la filière de production d'électricité ?

Une difficile consécration réglementaire d'une hiérarchie des usages du bois

  • 32 Engagement n° 55 du Grenelle.
  • 33 Directives nationales d'aménagement et de gestion, arrêté d'approbation 14 septembre 2009, publié a (...)
  • 34 Loi Grenelle 2, préc., note 10 ; Loi Grenelle 1, préc., note 1.

25La diversification des usages du bois et l'augmentation de la demande en bois énergie provoque des tensions entre les différents usages de la ressource. Des arbitrages sont dès lors recherchés. C'est ainsi que les travaux du Grenelle de l'environnement ont fait émerger le principe de hiérarchisation des usages de la biomasse32. Ce principe structure la filière bois, et apparaît dans des documents techniques33. Cette hiérarchie des usages a une traduction économique : le bois noble est aujourd'hui mieux valorisé que le bois industrie ou énergie. Ce principe n'a pourtant pas été repris lors de la traduction des engagements en dispositions législatives par les lois dites Grenelle.34 La question peut se poser de savoir si ce principe mérite d'être renforcé par une traduction juridique, notamment en raison de l'importante demande en bois à venir lors de la mise en service des centrales régionales.

26La traduction juridique d'une hiérarchisation des usages d'une ressource finie n'est pas étrangère en droit de l'environnement, puisqu'elle a déjà été réalisée en matière de gestion de la ressource en eau par l'introduction du principe de gestion équilibrée de la ressource. Ce principe prévoit de satisfaire en priorité « les exigences de santé, salubrité publique, sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population ». Dans un deuxième temps, cette gestion équilibrée doit permettre de satisfaire ou concilier les autres « usages, activités ou travaux » (article L211-1 code de l'environnement). Ce principe est également appliqué depuis 2010 au secteur des déchets (L541-1 code de l'environnement).

27Appliqué au secteur du bois, ce principe viserait à favoriser les usages nobles du matériau, à forte valeur ajoutée, et permettant un fonctionnement optimal du stockage du carbone. En effet, si la combustion pourrait permettre une neutralité de l'énergie vis-à-vis du cycle du carbone, le bois meuble ou le bois construction ont un solde positif puisqu'ils maintiennent temporairement le carbone stocké dans la matière. Dès lors, cette hiérarchie trouverait une justification tant économique que climatique.

28La traduction juridique de ce principe pour le bois se heurte à différents obstacles d'ordre technique. D'une part, la valorisation de la ressource disponible, vouée à être exportée de son milieu, peut être rendue complexe par le coût de sa mobilisation. Cela peut être illustré dans le cas de la forêt méditerranéenne par le produit du débroussaillement. En effet, les obligations légales de débroussaillement issues de la défense de la forêt contre les incendies obligent à une coupe régulière de biomasse, et qui devrait être exportée pour ne pas constituer une aggravation du risque d'incendie. Cette biomasse non valorisable par des usages nobles du bois avait été pressentie pour une valorisation énergie par la mission régionale bois énergie. Pourtant, le coût de mobilisation de cette ressource reste trop élevé pour qu'elle puisse être utilisée en valorisation énergétique (Rigolot 2009).

  • 35 Institut Forestier, « Les forêts ont de la ressource ... à mobiliser ! », L'IF 2010.24.
  • 36 Le bois énergie le plus compétitif serait issu d'une production dédiée produite à l'étranger. Dans (...)
  • 37 En effet, les approvisionnements et leur valorisation gérés à échelle planétaire imposent une impor (...)
  • 38 Cette éventualité de sols dédiés à la culture ligneuse énergétique ne semble pour le moment que hyp (...)

29D'autre part, la définition pour la filière forêt-bois de ce principe s'appuie sur l'idée une valorisation en cascade du bois. Cette complémentarité des modes de valorisation de la ressource, envisagée au niveau de l'arbre35, pourrait toutefois être compromise, notamment par la difficulté rencontrée par les entreprises du secteur de première transformation du bois (Lambert et Rohfritsch 2013). De plus, la valorisation de la ressource ligneuse peut être faite sur des espaces dédiés et éloignés36. Cette logique économique, et non nécessairement cohérente sur le plan climatique37, débouche alors sur une spécialisation des espaces. Ainsi, cette spécialisation rapproche les enjeux de l'activité de production du bois38 de ceux identifiés lors de la production de biocarburants.

30Les questions se posent dès lors en termes de choix d'affectation à des productions énergétiques des terres initialement dédiées à la production agricole alimentaire, ou à la production de produits forestiers plus nobles (tel le bois d'œuvre). Ces aspects font l'objet d'un traitement par la législation applicable aux sources renouvelables d'énergie.

  • 39 Projet de loi relatif à la Transition énergétique pour la croissance verte, texte n° 412 voté en pr (...)
  • 40 Les plans d'approvisionnement étant susceptibles d'évoluer, la part des bois issu de cette procédur (...)

31Aujourd'hui, le principe de hiérarchisation des usages ne fait pas l'objet d'une traduction législative, toutefois le raisonnement visant à consacrer l'économie circulaire dans le cadre de la loi de transition énergétique pour une croissance verte39 en est proche. Ainsi, suivant une logique circulaire, le bois doit d'abord faire l'objet d'une valorisation en tant que matériau avant d'être en fin de vie utilisé comme combustible. C'est également sur cette base qu'a été arrêtée une procédure pour la sortie du statut de déchet de certains bois. Cette procédure répond assez spécifiquement aux enjeux d'approvisionnement des centrales en bois énergie. De fait c'est une filière intéressante à structurer pour limiter les concurrences d'usages de la ressource directement issue de la forêt40.

32Il convient donc de s'intéresser plus spécifiquement aux dispositions susceptibles de figurer dans les législations applicables aux activités de valorisation électrique de la biomasse.

Les critères de durabilité du bois énergie dans le cadre des autorisations de production d'électricité

33Les autorisations délivrées au titre des législations électrique et environnementale, offrent un cadre permettant de mobiliser des outils institués pour préserver l'environnement, répondant ainsi aux enjeux spécifiques du bois énergie.

L'absence de critères de durabilité contraignants en matière d'autorisation électrique

  • 41 Article 36,a Directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant (...)

34L'Union européenne a impulsé la réalisation du marché intérieur dans le secteur de l'électricité. L'autorité de régulation de ce nouveau marché est chargée de « promouvoir […] un marché intérieur de l'électricité concurrentiel, sûr et durable pour l'environnement au sein de la communauté […]41 ». Partant, il s'agit de rechercher quels outils peuvent être mobilisés ou développés pour garantir un marché effectivement « durable pour l'environnement », dans le cas du soutien au bois énergie.

  • 42 Pour les projets de production d'électricité d'une puissance supérieure à 12 MW, ce plan d'approvis (...)
  • 43 Cahier des charges de l'appel d'offres n° 2010/S 143-220129 dit « CRE 4 », article 6.4.

35Les installations de production d'électricité à partir de la biomasse doivent produire, dans leur demande d'autorisation d'exploiter, un plan d'approvisionnement couvrant la durée du contrat d'achat de l'électricité (vingt ans)42. Par suite, l'autorisation d'exploiter du projet vaut validation de son plan d'approvisionnement. Une évolution du plan peut être envisagée et devra alors être autorisée par le préfet43.

  • 44 « La biomasse pourrait menacer les objectifs de réduction des émissions de l'UE », 2 avril 2012. En (...)

36La contribution de cette production d'électricité à l'objectif d'atténuation du changement climatique est l'objet de controverse44, et en tout état de cause n'est certainement pas automatique (Caurla 2012).

37Enfin, dans le cadre de la procédure d'appel d'offres, le critère déterminant de sélection des projets reste le critère du prix d'achat de l'électricité, proposé par l'exploitant.

38Faut-il dès lors envisager d'insérer des critères de durabilité au niveau de la législation européenne, à l'instar de ce qui a été fait pour les biocarburants ?

  • 45 Projet de directive : 2012/0288(COD) Fuels and energy from renewable sources : transition to biofue (...)

39En effet, en réponse aux rapports et aux critiques dénonçant les impacts des politiques européennes de promotion des biocarburants sur l'environnement (Hogommat 2010), la directive 2009/28 (article 17) a défini des critères de durabilité. Ces critères évaluent la durabilité de la production de biocarburants au regard, d'une part, des émissions de gaz à effet de serre évitées, et d'autre part, de la qualité des terres mobilisées, qualité envisagée en termes de diversité biologique et de stockage du carbone. Les aspects relatifs aux changements d'affectations des sols devraient être prochainement intégrés45. De cette manière, ne peuvent être considérés comme contribuant à la réalisation de l'objectif national de production d'énergie renouvelable, et recevoir les aides publiques correspondantes, que les biocarburants qui respectent les critères de durabilité.

  • 46 Résolution du Parlement européen du 11 mai 2011 sur le Livre vert de la Commission intitulé « La pr (...)

40L'application de tels critères de durabilité à la biomasse solide, bien qu'envisagée comme une possibilité par la directive 2009/28 et souhaitée par le Parlement européen, n'a finalement pas été retenue par la Commission européenne46. Cette intégration aurait pourtant permis une certaine cohérence dans la réglementation applicable à la valorisation énergétique de toute la biomasse, qu'elle soit liquide, gazeuse ou solide. Cette cohérence eût été d'autant plus appréciable que les enjeux de concurrence d'usages des sols sont comparables entre les filières, notamment si la production de biomasse solide devait être dédiée uniquement à une valorisation énergétique.

41Toutefois, et au regard des critiques portant sur la part des importations dans les projets retenus, en contradiction avec l'objectif fixé en matière de politique nationale de limiter le déficit commercial de cette filière, il convient de soulever que les critères européens ne visent pas à limiter les importations, ni à réserver des débouchés à une filière locale, mais à garantir qu'il n'y ait pas de conflit d'usages entre production alimentaire et énergétique et qu'il n'y ait pas non plus incompatibilité avec la préservation des milieux les plus riches en biodiversité ou les plus favorables au stockage du carbone.

42Le refus d'appliquer les critères européens à la biomasse solide nous invite à considérer les outils du droit de l'environnement qui peuvent être mobilisés en vue d'assurer la durabilité de l'approvisionnement en bois des centrales électricité-biomasse.

L'intégration de la durabilité de l'approvisionnement à la procédure d'autorisation environnementale

43Les centrales biomasse sont soumises à la législation des Installations Classées pour la Protection de l'Environnement (ICPE). Les intérêts protégés par ce droit sont énoncés à l'article L511-1 du code de l'environnement, qui mentionne entre autre « la protection de la nature, de l'environnement et des paysages ». Ainsi, le préfet, autorité chargée de délivrer l'autorisation d'exploiter, ne peut autoriser l'installation que dans la mesure où les inconvénients ou dangers identifiés pour l'environnement, peuvent être prévenus. Les mesures de prévention retenues figurent alors dans L'arrêté préfectoral d'autorisation (art. L512-1 code environnement).

44Pour ce qui est d'une centrale de valorisation énergétique de la biomasse, une autorisation est requise notamment en raison du stockage de combustible (bois), des activités de broyage du bois et celles de combustion. La matière utilisée comme combustible doit être identifiée pour déterminer la rubrique ICPE concernée. Ainsi, la combustion à partir de biomasse relève de la rubrique 2910, cas des deux projets de centrales régionales, alors que les installations de combustion co-incinérant des déchets non dangereux de bois relève de la rubrique 2771, cas également de la « Centrale de Provence ». De même, la quantité de combustible estimée est requise pour définir le régime applicable : déclaration, enregistrement ou autorisation. En revanche, l'origine géographique de l'approvisionnement ne fait pas l'objet d'une considération particulière dans L'arrêté préfectoral, à moins que le plan d'approvisionnement n'intègre des déchets. Dès lors, il n'est initialement pas prévu de faire apparaître l'origine de la biomasse forestière dans l'autorisation ICPE.

  • 47 CAA de Marseille, 19 mai 2005, Cne de plan d'Orgon, n° 01MA02682, dans le cadre d'une autorisation (...)

45C'est pourquoi, dans le cas des centrales en PACA, aucune des autorisations ICPE délivrées n'a posé d'obligation ou de condition sur les enjeux liés à l'approvisionnement en biomasse forestière, bien que la question ait été soulevée par le public, l'autorité environnementale et les commissaires enquêteurs. Même s'il est vrai que, en vertu d'une jurisprudence constante, ni l'avis du commissaire enquêteur, ni les avis des services administratifs, ne lient le préfet47. Il n'en demeure pas moins intéressant de présenter les arguments mis en avant dans ces avis.

  • 48 Dont l'avis porte sur la qualité de l'étude d'impact que le maître d'ouvrage doit produire, laquell (...)

46Ainsi, l'autorité environnementale (avis daté du 22 mai 2012)48 avait considéré l'approvisionnement comme un « effet indirect inhérent à ces exploitations » au regard notamment des « effets attendus sur le paysage et la biodiversité », préconisant dès lors que la qualité environnementale de l'approvisionnement soit mentionnée par L'arrêté préfectoral d'autorisation.

47De la même façon, des avis critiques sur les approvisionnements de ces installations ont été énoncés dans les deux enquêtes publiques. Et bien que les commissaires enquêteurs, désignés pour chacun des deux projets régionaux, se soient positionnés de façon différente, le commissaire, sur Gardanne, ayant estimé que les avis critiques sur l'approvisionnement ou le dimensionnement de la centrale étaient hors sujet ; l'autre commissaire a, au contraire, traduit ces inquiétudes par des réserves dans son avis. Ces réserves équivalent de fait à un avis défavorable tant qu'elles n'ont pas été levées. Les réserves visaient à :

une validation formelle du plan d'approvisionnement de l'installation par le comité régional biomasse mis en place et présidé par le préfet de région, notamment au regard des besoins parallèles du projet de Gardanne, de la papeterie de Tarascon, des collectivités et des particuliers.

  • 49 Circulaire relative au rôle des « cellules biomasses » au niveau régional, datée du 23 février 2009

48Il est vrai que dans le cadre de la procédure d'autorisation, ce comité n'est pas sollicité pour donner un avis à la différence de la cellule biomasse. De plus, cette dernière intervient dans le cadre d'une autre procédure, au titre de la législation relative à l'électricité49. De fait, le préfet a rappelé que la validation du plan n'était requise que dans l'autorisation au titre de la législation électrique, et que le comité régional assurait « un suivi » du plan d'approvisionnement, il a ainsi balayé un peu rapidement la réserve du commissaire enquêteur. Même si cette position est juridiquement fondée, on peut néanmoins regretter que la question de l'approvisionnement en bois ait été si rapidement esquivée du débat.

49En effet, au regard des enjeux environnementaux que l'approvisionnement soulève, ne pourrait-il pas être envisagé de joindre cette pièce au dossier ICPE ? Cela pourrait favoriser la prise en compte des impacts environnementaux éventuels sur les ressources forestières locales lors de l'instruction de la demande d'exploitation, au titre de la législation environnementale, ce qui paraîtrait logique.

50Outre les renforcements des outils évoqués au niveau de la filière forêt bois, la durabilité des plans d'approvisionnement doit pouvoir être garantie le long de la durée du contrat d'exploitation. D'une part, la législation environnementale se prête à l'intégration de ces considérations dans L'arrêté préfectoral d'autorisation initial, à l'instar de ce que préconisait l'autorité environnementale. D'autre part, dans l'optique de pouvoir faire évoluer les plans, et notamment pour renforcer leur dimension territoriale, ne faudrait-il pas alors renforcer le rôle du comité régional biomasse ? N'était-ce pas la proposition du commissaire enquêteur chargé de l'enquête publique de la centrale située à Brignoles, de pouvoir faire valider les plans d'approvisionnement par ce comité ? En effet, une validation par une instance composée des autorités de l'État et des collectivités locales ainsi que des professionnels de la forêt peut participer à l'atteinte de l'objectif d'une plus grande territorialisation des approvisionnements et d'une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux multiples et complexes. Toutefois, ce comité dépourvu d'autorité, ne peut valider et sécuriser juridiquement les plans ainsi amendés. C'est le préfet de région, sous l'égide duquel se déroule les sessions de ces comités, également autorité référente sur le plan de la législation électrique pour les plans d'approvisionnement, qui pourrait valider ces évolutions. Il pourrait toutefois être préférable que ce soit les préfets départementaux dans le cadre de la police ICPE qui valide ces évolutions, par les arrêtés préfectoraux complémentaires, si toutefois la piste d'intégrer ces plans aux autorisations ICPE était suivie. La question de la participation du public aux décisions ayant un impact sur l'environnement, tel la validation d'un plan d'approvisionnement pour la production cumulée de presque 200 MW, reste dans ce cadre non résolue.

51Les ambiguïtés des politiques publiques de soutien au bois énergie sont illustrées par nombre de projets peinant à garantir la proximité des approvisionnements. Ces modalités d'exploitation sont en décalage avec les objectifs fixés par les législations, instituées pour répondre aux objectifs d'atténuation du changement climatique par le développement des énergies renouvelables, et de promotion de la filière bois. Ce déséquilibre marque également l'asymétrie dans les sources des dispositions : alors que la promotion de la filière bois répond à un objectif national, l'objectif de développement des énergies renouvelables s'appuie quant à lui, sur un dispositif international et européen.

52La présentation des exemples de la région méditerranéenne PACA illustre les insuffisances de la réglementation. Différentes pistes sont à envisager pour y remédier, notamment une approche plus cohérente des différentes procédures d'autorisations, que ce soit en termes d'échelle territoriale ou sectorielle.

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Bibliographie

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Notes

1 Article 6 de la Loi Grenelle n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. L'intérêt de la production décentralisée est également mentionné dans le 6° considérant de la directive 2009/28/CE sans pour autant faire l'objet d'une disposition spécifique. Directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, L140/16.

L'article 34 de la Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, dite Loi Grenelle 1, prévoit également que « La production accrue de bois, en tant qu'écomatériau et source d'énergie renouvelable, doit s'inscrire dans des projets de développement locaux ».

2 La filière bois représente la deuxième source de déficit après le pétrole. J. Puech, Mise en valeur de la forêt française et développement de la filière bois, Rapport remis au Président de la République, 2009, 75 p.

3 Rapport sur les exigences de durabilité concernant l'utilisation de sources de biomasse solide et gazeuse pour l'électricité, le chauffage et le refroidissement, pris en application directive 2009/28/CE, SEC(2010) 65 final SEC(2010) 66 final.

4 Arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité [PPI électricité].

5 Cette procédure est mise en œuvre par la Commission de régulation de l'énergie, le cahier des charges et la liste des lauréats étant arrêtés par le Ministre chargé de l'énergie. Articles L311-10s. et L314-1s. code énergie ; décret du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité.

6 Cour des Comptes, Politique de développement des énergies renouvelables, Rapport thématique, 2013, p. 104.

7 Ibid., p. 103, 117.

8 Cet aspect semble pourtant être effectif au regard de l'importance des projets favorisant la plaquette forestière dans leur approvisionnement : sur l'appel d'offres dit CRE2, 60 % des projets sont majoritairement approvisionnés par des produits, sous-produits et déchets de la sylviculture ou de l'industrie de transformation du bois ; le constat est similaire dans le cadre du troisième appel d'offres (dit CRE3) où 56 % des projets sont majoritairement approvisionnés par de la « plaquette forestière et toute biomasse issue de forêt ».

9 Document d'orientation du Schéma régional du climat de l'air et de l'énergie, Voir également Vœu du Conseil régional « Centrales biomasse de Gardanne et Brignoles. Le Conseil régional demande des engagements précis pour préserver la filière bois énergie locale », Mars 2014 [Vœu du Conseil régional].

10 Instruction du Gouvernement du 29 juillet 2011 relative aux schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, NOR  : DEVR1118472J (Texte non paru au journal officiel). Ces schémas ont été institués par la loi dite Grenelle 2 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement [Loi Grenelle 2].

11 En effet, la production d'électricité uniquement ne permet pas de parvenir à ce taux d'efficacité énergétique. Cela correspond, par ailleurs, aux exigences réglementaires énoncées par la PPI électricité, préc., note 4 Article 1. « II. - [...] les dispositifs de soutien à la production d'électricité à partir de biomasse privilégient la cogénération. »

12 Arrêté du 29 février 2012 autorisant la société Inova à exploiter une installation de production d'électricité.

13 Les projets proposent dans leur grande majorité des puissances comprises entre 12 et 20 MW. CRE, État des lieux des réponses à l'appel d'offress portant sur la construction et l'exploitation de centrales électriques utilisant la biomasse, 16 mars 2011.

14 Arrêté du 21 mars 2013 modifiant L'arrêté du 29 février 2012 autorisant la société E.ON Provence Biomasse à exploiter une installation de production d'électricité.

15 Pour l'année de démarrage, le plan d'approvisionnement initial, soumis à enquête publique, prévoyait : 811 000 tonnes réparties en déchet de bois classe A (13 000 t.) et B (76 000 t.), plaquettes forestières (150 000 t.), granulés importés (303 000 t.), déchets verts (134 000 t.) et combustible fossile (135 000 t.). L'arrêté préfectoral d'autorisation prévoit pour les déchets bois un approvisionnement dans un rayon d'au moins 400 km. L'approvisionnement en plaquettes forestière s'inscrit dans un rayon de 250 km (plaquette de communication « Conversion de Provence 4 à la biomasse : Une opportunité pour la filière bois énergie méditerranéenne », Eon, novembre 2013).

16 Par le ministre chargé de l'énergie : Arrêtés susmentionnés d'autorisation d'exploitation d'une installation de production d'électricité, et ce malgré des avis réservés de certaines administrations. Par le Préfet du département concerné (autorisations d'exploiter au titre de la législation environnementale -ICPE), Centrale de Provence arrêté préfectoral du 29 novembre 2012 ; Centrale IVB, daté du 15 mars 2013.

17 Vœu du Conseil régional préc. note 9. À noter que ces vœux n'ont pas de portée juridique, ils ne sont pas contraignants. Leur objectif est éventuellement d'influencer les autorités compétentes.

18 Dans le cadre du projet Eon, les avis émis sont favorables, mais certaines communes n'ont pas émis d'avis formels et se sont contentés d'envoyer un courrier (cas de la commune d'Aix en Provence) ; sur le projet IVB la communes de Brignoles, sur le territoire de laquelle est sis le projet, est favorable au projet, alors que les communes avoisinantes notamment Besse sur Issole, Flassans sur Issole émettent des avis défavorables à l'unanimité (31 et 5 octobre 2012 respectivement).

19 Plan Pluriannuel Régional de Développement Forestier (PPRDF) Période 2012-2016- Région PACA, mai 2012.

20 Parmi les principaux utilisateurs de cette ressource ligneuse, figure la papeterie installée à Tarascon. Il faut également considérer les efforts de l'État qui cherchent à développer les chaudières biomasse par le soutien du fonds chaleur. Ces chaufferies sont au nombre de 251 et consomment l'équivalent de 82 200 tonnes de bois énergie. BD Carto®- © IGN, PFAR PACA n° 8410, Communes forestières - MRBE 06/2014.

21 Article L124-5 code forestier.

22 Loi n° 2014-1170 d'avenir pour l'agriculture l'alimentation et la forêt, JORF 16601 (2014), 2014-1170 [Loi d'avenir].

23 Loi 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

24 Conseil d'État, 7 février 2003, req. n° 235850, inédit au recueil Lebon.

25 Conférence Ministérielle pour la protection des forêts en Europe (FOREST EUROPE), Déclaration et Résolutions d'Helsinki, 1993, Déclaration et Résolutions de Lisbonne, 1998, en ligne : http://www.foresteurope.org/ministerial_conferences

26 L'article énonce ainsi :

Les documents de politique forestière mentionnés à l'article L122-2 traduisent, de manière adaptée aux spécificités respectives des bois et forêts relevant du régime forestier ou appartenant à des particuliers, les objectifs d'une gestion durable des bois et forêts tendant à : 1° Garantir leur diversité biologique, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur capacité à satisfaire, actuellement et pour l'avenir, leurs fonctions économique, écologique et sociale pertinentes aux niveaux local, national et international, sans causer de préjudice à d'autres écosystèmes ; […]

27 Art. 67, Loi d'avenir, préc., note 24.

28 La nouvelle stratégie forestière européenne  : pour une gestion équilibrée et durable, SWD(2013)342 et 343 reprend ces mêmes éléments et prévoit des mécanismes de garantie de la durabilité de la gestion des forêts proches de ceux mis en place par le droit français, tout particulièrement l'obligation, pour les parcelles d'une certaine surface, de recourir à des plans de gestion.

29 Le plan simple de gestion, document de gestion exigé pour les parcelles appartenant à un propriétaire privé, d'une superficie supérieure à 25 ha, a pour objet de programmer les coupes et travaux de reconstitution des parcelles parcourues par les coupes.

30 Par exemple, la participation du CRPF au Programme Proforbiomed, visant à développer la biomasse forestière en région méditerranéenne, dans le cadre du développement des énergies renouvelables. http://proforbiomed.eu/fr/projet

31 Communiqué de presse commun de la Préfecture de région et du Conseil régional PACA, daté du 5 janvier 2015 « La filière forêt bois se structure en région : création de l'association régionale forêt bois Provence-Alpes-Côte d'Azur ».

32 Engagement n° 55 du Grenelle.

33 Directives nationales d'aménagement et de gestion, arrêté d'approbation 14 septembre 2009, publié au JO du 6 octobre 2009.

34 Loi Grenelle 2, préc., note 10 ; Loi Grenelle 1, préc., note 1.

35 Institut Forestier, « Les forêts ont de la ressource ... à mobiliser ! », L'IF 2010.24.

36 Le bois énergie le plus compétitif serait issu d'une production dédiée produite à l'étranger. Dans leur article, E. Evrard et Y. Poinsot présentent notamment un tableau des coûts d'approvisionnement par type de biomasse « La gestion territoriale des ressources énergétiques forestières  : jusqu'où le ménagement d'hier peut-il s'appliquer aujourd'hui  ? », (2013) tome 42-2 L'Espace géographique p. 128‑142.

37 En effet, les approvisionnements et leur valorisation gérés à échelle planétaire imposent une importante dépense en énergie grise.

38 Cette éventualité de sols dédiés à la culture ligneuse énergétique ne semble pour le moment que hypothétique en raison entre autre des coûts en intrants, d'un processus fortement consommateur d'eau, du taux d'humidité des arbres … Ces questions semblent donc hypothétiques tant que le prix du bois énergie est trop bas pour valoriser les investissements requis pour une production de biomasse dédiée à l'énergie à échelle nationale.

39 Projet de loi relatif à la Transition énergétique pour la croissance verte, texte n° 412 voté en première lecture à l'Assemblée nationale le 4 octobre 2014.

40 Les plans d'approvisionnement étant susceptibles d'évoluer, la part des bois issu de cette procédure de sortie de statut de déchet pourrait augmenter.

41 Article 36,a Directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE.

42 Pour les projets de production d'électricité d'une puissance supérieure à 12 MW, ce plan d'approvisionnement est évalué dans le cadre de l'appel d'offres organisé pour la sélection des projets ; pour les projets non soumis à appel d'offres, un arrêté fixe également les conditions de prise en compte de l'approvisionnement - Arrêté du 27 janvier 2011 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant à titre principal l'énergie dégagée par la combustion de matières non fossiles d'origine végétale ou animale telles que visées au 4° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000.

43 Cahier des charges de l'appel d'offres n° 2010/S 143-220129 dit « CRE 4 », article 6.4.

44 « La biomasse pourrait menacer les objectifs de réduction des émissions de l'UE », 2 avril 2012. En ligne : http://www.euractiv.fr/energie/la-biomasse-pourrait-menacer-les-news-511897

45 Projet de directive : 2012/0288(COD) Fuels and energy from renewable sources : transition to biofuels to deliver greenhouse gas savings.

46 Résolution du Parlement européen du 11 mai 2011 sur le Livre vert de la Commission intitulé « La protection des forêts et l'information sur les forêts dans l'Union européenne : préparer les forêts au changement climatique » (2010/2106(INI)). Commission européenne, Rapport sur les exigences de durabilité concernant l'utilisation de sources de biomasse solide et gazeuse pour l'électricité, le chauffage et le refroidissement, pris en application directive 2009/28/CE, SEC(2010) 65 final.

47 CAA de Marseille, 19 mai 2005, Cne de plan d'Orgon, n° 01MA02682, dans le cadre d'une autorisation ICPE. CAA Lyon, 30 juillet 2009, Min. Aménagement du territoire, n° 08LY01598, où les avis défavorables étaient émis par le commissaire enquêteur, les conseils municipaux et certains services administratifs.

48 Dont l'avis porte sur la qualité de l'étude d'impact que le maître d'ouvrage doit produire, laquelle est tenue de prendre en compte les effets « négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement » (R122-5 code environnement). En outre, doivent être pris en compte les « effets cumulés avec les autres projets connus » (L122-3 code environnement).

49 Circulaire relative au rôle des « cellules biomasses » au niveau régional, datée du 23 février 2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

Cécile Bernard, « Les territoires méditerranéens pris dans la transition énergétique »Rives méditerranéennes, 51 | 2015, 51-66.

Référence électronique

Cécile Bernard, « Les territoires méditerranéens pris dans la transition énergétique »Rives méditerranéennes [En ligne], 51 | 2015, mis en ligne le 15 octobre 2017, consulté le 29 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/rives/4931 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rives.4931

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Auteur

Cécile Bernard

En 2015, Cécile Bernard est doctorante en droit public (3e année), sous la codirection de Marie-Laure Lambert (juriste), et Thierry Tatoni (écologue). Ses recherches ont pour objectif principal d’interroger le mode opératoire de la promotion des énergies renouvelables, pour évaluer le degré de prise en compte des environnements naturels, forestier et agricole.

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