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La difficile maîtrise de l’urbanisation littorale espagnole

l’exemple de la commune d’Elche(province d’Alicante)
José Antonio Larrosa Rocamora
p. 53-66

Résumés

Comme beaucoup de villes moyennes espagnoles, Elche a connu depuis les années 60 une croissance périurbaine à la fois très rapide et mal contrôlée. Ses paysages et son territoire, encore récemment ruraux, en ont été bouleversés, tant par la croissance de l’habitat que par la multiplication des établissements industriels. De façon plus spécifique, la frange littorale de la commune a vu se développer une urbanisation intense de type touristique. Cette conjonction entre croissance industrielle, résidentielle et touristique, dans un contexte de planification absente ou déficiente, fait de Elche un cas d’école en matière de mutations des aires périurbaines littorales et sub-littorales dans le sud-est de l’Espagne.

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Entrées d’index

Mots-clés :

territoire, urbanisation

Géographie :

Espagne

Chronologie :

Époque contemporaine
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Texte intégral

1Elche, l’urbanisation a profité d’un faisceau de facteurs favorables que l’on retrouve peu ou prou sur toute la façade littorale méditerranéenne  : faible valeur des terres agricoles, morcellement foncier, augmentation des revenus de la population nationale, dynamisme de la spéculation immobilière, proximité de la mer et conditions climatiques générant un tourisme de masse, développement du réseau routier, etc. Encouragée par les pouvoirs publics mais mal maîtrisée, l’extension urbaine a généré une occupation du sol complexe, une organisation du territoire mal structurée et des paysages que l’on pourrait qualifier de « flous » (plan n° 1).

Les deux phases de l’urbanisation dans la partie continentale de la commune

Une croissance non maîtrisée jusqu’à la fin des années 70

2Les années 60 ont été caractérisées par une forte croissance industrielle et démographique. Le développement de l’industrie repose alors sur la fabrication de chaussures, dont Elche est le premier centre national, et accessoirement sur d’autres activités (machines outils, composants électriques). Ces industries, fortes utilisatrices de main-d’œuvre, sont à l’origine d’une croissance migratoire rapide, en provenance des régions en crise (Andalousie, Murcie, Manche), faisant passer la commune de 73000 habitants en 1960 à 163000 habitants en 1980. L’intensité de la croissance démographique et du développement industriel ont rendu très difficiles la planification et l’aménagement des nouvelles aires urbaines. On a assisté notamment à une imbrication étroite entre habitat et industrie, génératrice d’une dégradation rapide du cadre de vie urbain.

3Cette évolution a encouragé un autre processus majeur: la multiplication des résidences secondaires dans la proche campagne. Ce phénomène ne touchait à l’origine que les alentours de la ville et les abords de la route reliant Elche au littoral mais il s’est rapidement étendu à toute la commune. Les secteurs ruraux les plus touchés ont été ceux où dominaient l’agriculture sèche et les terres à irrigation déficitaire peu rentables, alors que les zones irriguées et bien cultivées ont logiquement mieux résisté. Ces résidences secondaires consistaient en constructions nouvelles individuelles, distribuées sans logique apparente et édifiées sur des terrains de 2000 m2, superficie minimale constructible d’après la Loi du sol de 1956.

4Au début des années 70, la demande de résidences secondaires émanait principalement des classes sociales hautes et moyennes, voire des classes moyennes-inférieures. Les promoteurs y ont répondu en réalisant de grandes opérations immobilières dans le milieu rural, où les investissements fonciers étaient moindres. Mais en général, outre une mauvaise qualité des travaux, les services dont ont bénéficié les lotissements se sont limités à l’eau et à l’électricité, sans connexion parfois au réseau municipal d’égouts, ni éclairage public, ni services commerciaux. Entre 1975 et 1979, plus de 60 lotissements ont ainsi été réalisés sur près de 300 ha pour 1000 villas environ. Si on y ajoute la superficie correspondant aux constructions isolées, relevant de l’initiative individuelle, ce sont 6000 logements qui ont été construits sur 1200 ha (Gozálvez, 1993).

5L’absence de planification préalable a entraîné divers problèmes: certains irréversibles, comme le recul et la fragmentation du territoire cultivé, abaissant la rentabilité économique d’un grand nombre d’exploitations agricoles, d’autres difficiles à résoudre, comme la pollution du sous-sol causée par l’absence d’égouts. Pourtant, la construction des résidences secondaires a reçu l’appui de la majorité de la société d’Elche. Celle-ci y voyait en premier lieu un bénéfice social avec l’accession à la propriété privée pour les catégories sociales moyennes et ouvrières. Elle y trouvait en second lieu un intérêt économique avec le gonflement des finances locales, l’essor de l’initiative privée, la création d’emplois et la réalisation des plus-values foncières (Herce, 1975). Ceci contribue à expliquer la permissivité des pouvoirs publics face à la construction de villas lorsque la législation en vigueur n’était pas respectée, par exemple dans le cas des constructions réalisées hors du plan d’aménagement.

6Les avantages économiques de la constructibilité expliquent aussi que les agriculteurs se soient érigés dès le début en défenseurs de la libre construction de logements à la campagne. En effet, l’urbanisation a été présentée comme un moyen de revaloriser leur patrimoine dans un contexte de crise structurelle des exploitations familiales, souvent peu compétitives face aux nouvelles aires d’agriculture intensive (Almeria, Carthagène, etc.). Le discours des associations d’agriculteurs s’est même radicalisé, et c’est ce groupe social qui a exercé la pression la plus forte sur les pouvoirs publics en faveur d’une constructibilité plus large du sol. Le fait que certaines des entreprises agricoles aient transféré une partie de leur production hors de la commune, et que d’autres soient devenues des entreprises de transformation et de commercialisation, a renforcé cette revendication foncière.

Une planification difficile de la croissance urbaine à partir des années 80

7Tandis que la croissance démographique s’affaiblissait, on a assisté à un important mouvement migratoire vers les périphéries urbaines. Ce processus a provoqué la reconversion d’une grande partie des résidences secondaires en résidences principales, et induit parallèlement une forte demande en logements neufs. D’où la nécessité de mieux maîtriser et planifier la croissance urbaine.

8Ce besoin coïncide avec un changement institutionnel important avec d’une part la restauration de la démocratie, et d’autre part l’autonomie de la Comunidad Valenciana (Région Autonome de Valence) en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. L’adoption d’une nouvelle législation régionale devait permettre de renforcer le contrôle légal sur les processus d’urbanisation. Pourtant, les rythmes d’urbanisation n’ont pas ralenti et l’aménagement du territoire, surtout sur la frange littorale, n’a pas été mieux contrôlé. Une des raisons principales réside dans le fait que les entités municipales ont continué, dans la pratique, à urbaniser de manière unilatérale; le rôle de la région ayant été réduit à l’adoption finale des Plans Généraux d’Aménagement Urbain (PGOU, Planes Generales de Ordenación Urbana) élaborés au niveau local.

9Pourtant, la mairie d’Elche est une des mairies valenciennes ayant réalisé le plus d’efforts pour contrôler la construction de logements épars dans le milieu rural. Pour y parvenir, les permis de construire ont été bloqués momentanément en 1979 par le premier conseil municipal élu démocratiquement. En outre, on a imposé une surface minimale de 5000 m2 qui, peu de temps après, a été relevée à 10000 m2 en zone de culture irriguée et à 25000 m2 en zone de culture sèche; ces seuils ayant été confirmés par la Loi Valencienne du Sol Non Urbanisable de 1992. Étant donné que 70 % des parcelles de la commune d’Elche avaient une superficie inférieure à celle stipulée par la loi, la construction légale d´habitations isolées à la campagne s’en est trouvée considérablement réduite. Cependant, face à l’ampleur de la demande de logements durant les années 80, la construction de logements en marge de la loi a commencé à s’étendre. De 1986 à 1998, la mairie a découvert environ 700 logements illégaux (soit 50 par an), occupant illégalement 140 ha (soit plus de 15 % du sol urbain de la commune). Parallèlement, elle a déposé près de 1000 plaintes pour agrandissements, démolitions ou reconstructions illégaux.

10En 1986, la mairie a profité de la rédaction d’un nouveau PGOU pour promouvoir une urbanisation à plus fortes densités et centrée sur les anciens noyaux urbains satellites; ces derniers ayant été délaissés lors de la grande phase de croissance des années 70. Les premiers projets sont apparus au début des années 90, puis la construction de ce type de lotissements est devenue très importante. La volonté de canaliser la demande vers les périphéries a été renouvelée à travers le PGOU de 1998, le dernier document d’aménagement urbain en date. Grâce à cette politique d’aménagement, consolidant la fonction résidentielle et tertiaire des noyaux urbains périphériques, un meilleur équilibre territorial a été atteint dans la commune d’Elche. Le résultat est un modèle plus rationnel, dans lequel les anciens noyaux urbains secondaires et les nouveaux ensembles de logements agissent comme une unité fonctionnelle et où les infrastructures de base sont partagées (réseaux électriques, assainissement, eau potable, installations scolaires et sanitaires, etc.). Enfin, cette planification a permis de relancer la démographie déclinante des noyaux secondaires (Larrosa, 2000), au prix toutefois d’une stabilisation de la population du chef-lieu (166.321 habitants en 1991 et 166.901 en 1996) et du déclin de certains quartiers centraux.

11Néanmoins, la demande de logements dans la campagne d’Elche continuant d´être supérieure à l’offre, les constructions illégales n’ont pas cessé malgré les efforts de la mairie et les progrès réalisés dans la détection des infractions grâce à la photographie aérienne. Parallèlement, les procédures de démolition des constructions illégales ont été accélérées en vertu du nouveau Code Pénal de 1995. Mais si Elche est la première commune d’Espagne ayant porté plainte contre les constructions illégales sur le sol non urbanisable, les résultats ne sont pas ceux escomptés car, dans la pratique, il est rare que la justice espagnole autorise la démolition d’un logement, surtout habité.

L’urbanisation du littoral par le tourisme résidentiel

Un développement touristique classique mais tardif (plan n°2)

12A l’écart du boom touristique de la province d’Alicante, le littoral d’Elche constitue une exception régionale puisqu’il ne dispose actuellement, sur 9 km, que d’un grand complexe touristique, les Arenales del Sol. On peut y voir trois explications principales:

13– la distance de la ville au littoral (13 km);

14– la spécialisation dans l’industrie de la chaussure, qui a concentré les investissements privés;

15– la politique municipale, qui a mis l’accent sur la résorption des déséquilibres et des dysfonctionnements urbains d’un chef-lieu ayant grandi trop vite.

16Cependant, dans l’optique d’une nécessaire diversification de l’économie, et pour encourager le développement des petits noyaux urbains côtiers, la mairie d’Elche a décidé récemment d’ouvrir les « portes » du littoral à la promotion immobilière. Elle suit en cela la majorité des communes littorales valenciennes, qui ont choisi précocement un modèle touristique spécialisé dans l’offre résidentielle – au détriment de l’offre hôtelière – et dont Bénidorm offre l’exemple le plus abouti.

17Les pouvoirs publics ont largement encouragé la construction et la promotion immobilière:

18– Les autorités municipales en classant dans les plans d’aménagement d’énormes quantités de sol1;

19– Les autorités régionales en adoptant ou en modifiant certains aspects légaux dans le but d’accélérer les formalités pour l’exécution des projets d´urbanisme et pour faciliter le processus d’urbanisation2.

20Les critiques émises contre ce modèle peu « soutenable » pour l’environnement n’ont pas pour l’instant freiné son développement. Il est vrai que dans cette partie du littoral, comme dans toute la province d’Alicante, il y a eu conjonction entre la demande touristique locale, nationale (surtout de Madrid et du Pays Basque) et étrangère (principalement d’Europe du nord). Ainsi, à la fin des années 90, il restait à peine 55 km de littoral non urbanisé dans la province d’Alicante et 146 km dans toute la Région de Valence, soit le tiers du linéaire côtier régional.

L’urbanisme touristique remonte vers l’intérieur des terres (plan n°2)

21Pour pallier le manque de sol sur le littoral, les noyaux urbains situés en arrière de la côte ont commencé à accueillir des complexes touristiques. Ne bénéficiant pas de la proximité immédiate de la mer, les opérateurs ont privilégié la création de nouveaux besoins (les terrains de golf notamment). Il est ainsi prévu de construire dans les huit prochaines années une vingtaine de terrains de golf dans la province, dont plusieurs dans le seul district de la Vega Baja del Segura.

22Les pouvoirs publics ont encouragé la multiplication et la dispersion des binômes « golf-immobilier ». Les mairies ont argué que ces complexes attiraient un tourisme à haut pouvoir d’achat. Le gouvernement régional a quant à lui considéré qu’ils représentaient, en raison de leurs retombées socio-économiques, des infrastructures touristiques d’intérêt général. Pourtant, ce modèle urbanistique faisait déjà montre de ses fortes incidences environnementales (notamment une consommation excessive d’eau dans une région déficitaire) et paysagères (urbanisme de grande ampleur, mauvaise intégration au site).

Une menace pour les meilleures terres agricoles et les espaces naturels de qualité

23Dans le district de la Vega Baja del río Segura, au sud de la commune d’Elche, ces nouveaux complexes résidentiels ont été construits sur des petites collines ou l’on pratiquait une agriculture sèche peu rentable. Mais la pression est devenue forte sur les zones de cultures irriguées (huerta del Segura), maintenues à l’écart de la croissance urbaine jusqu’à une date récente. Cette extension urbaine est en train d’hypothéquer fortement la survie des dernières exploitations agricoles. En effet, malgré le débouché que constitue le marché urbain local, la majorité des exploitations agricoles sont familiales, avec une faible capacité d’innovation et un capital humain assez vieilli qui ne garantit pas le remplacement des générations. Seules les plantations de palmiers existantes dans la commune, protégées par leur valeur culturelle à travers le PGOU et la loi régionale, ainsi que quelques exploitations d’agriculture intensive et d´autres de production et de vente de plantes et d’arbres de jardin, parviennent à freiner la pression que les usages du sol urbain sont actuellement en train d’exercer.

24Parallèlement, dans l’optique d’une meilleure attractivité paysagère des opérations immobilières, l’urbanisme littoral s’est rapproché des espaces naturels de qualité. Ainsi les zones humides littorales d’Elche et de Santa Pola, après avoir subi diverses tentatives d’assèchement et d’urbanisation dans les années 70, ont été progressivement entourées de programmes immobiliers. Or, la conservation des espaces naturels est garantie uniquement s’ils sont protégés par la Loi des Espaces Naturels Protégés de la Région de Valence (Ley de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, 1994), ou bien s’ils ont été désignés comme des Lieux d’Intérêt Communautaire (Lugares de Interés Comunitario), dans le cadre du réseau européen Natura 2000. Dans la commune d’Elche, les espaces protégés sont les humedales del Hondo (parc naturel), les Salinas de Santa Pola (parc naturel), le Clot de Galvany (espace naturel municipal), Els Carrissals (zone humide de la Région de Valence) et Aigüa Amarga (zone humide de la Région de Valence), et la zone de côte comprise entre les dunes de la Marina Guardamar et el Carabassí (protégées par la Loi des Côtes espagnole, 1988). Cependant, la protection de ces aires n’est pas complète étant donné qu’aucun article ne garantit la conservation de leurs alentours vis-à-vis de la croissance urbaine3.

Deux générations d’urbanisation industrielle

L’invasion industrielle des années 70 et 80 (plan n° 3)

25A Elche, la présence des industries dans la campagne date des années 60, lorsque les fabriques de chaussures sont allées chercher en périphérie de la ville l’espace dont elles avaient besoin. Pour faciliter ce mouvement classique d’externalisation, la mairie d’Elche a délimité en 1963 des « Zones Rurales Limitrophes », dans un rayon de 200 mètres à partir de la limite externe de la ville, et dans lesquelles on pouvait construire des usines sur des parcelles de 5.000 m2 minimum. En fait, la plupart des usines ont été placées au bord des routes, entraînant parfois l’apparition de grandes concentrations industrielles. En outre, progressivement, les zones d’habitat sont venues combler les interstices entre les zones industrielles.

26Mais c’est à partir de 1970 que l’on peut véritablement parler d’invasion industrielle dans le milieu rural d’Elche. On peut y voir deux raisons principales:

27– Le besoin persistant de sol industriel; le premier grand polygone industriel de la commune n’ayant été créé qu’au milieu des années 90;

28– Le développement du « minifundisme industriel », basé sur un réseau complexe de sous-divisions et de sous-traitances. Ce système a favorisé la clandestinité – surtout pour les stades de production nécessitant une main-d’œuvre importante – et favorisé la dispersion des micro-unités de production, aussi bien dans la ville d’Elche que dans les milieux ruraux périphériques (Larrosa, 2000).

29Ce triple phénomène de prolifération, d’imbrication et de dispersion, intervenant dans un contexte d’illégalité, de mauvaise planification et d’opportunisme foncier, a conféré au paysage périurbain une de ses caractéristiques principales. Bien que présents sur tout le territoire communal, les établissements industriels illégaux sont plus nombreux toutefois à proximité de la ville, notamment au nord-est où ils profitent du tissu urbain déstructuré et dense des anciennes « Zones Rurales Limitrophes ». Notons enfin, pour ajouter à la confusion paysagère, que souvent des maisons de campagne traditionnelles ont été utilisées pour dissimuler une construction industrielle illégale.

30Depuis 1973, il est théoriquement interdit de construire des bâtiments industriels dans la campagne d’Elche. Mais les chiffres sont éloquents: entre 1986 et 1992, 309 bâtiments illégaux ont été construits dans la commune, soit plus que les 251 constructions légales. Entre 1992 et 1998 le phénomène s’est infléchi avec toutefois 236 nouvelles constructions illégales. Il s’agit généralement de petites usines (85 % font moins de 500 m2), de construction rudimentaire et utilisant parfois des matériaux de recyclage.

Les nouveaux parcs industriels des années 90 (plan n° 3)

31La construction du premier parc industriel d’Elche (Elche Parque Industrial) débute en 1990. Placé sur l’axe routier Elche-Alicante, il s’inscrit dans le projet de « triangle Alicante-Elche-Santa Pola », qui finalement n’aura jamais vu le jour. L’intention de la mairie, qui a favorisé cette aire industrielle, était de capter les investissements industriels exogènes en offrant des sols de qualité à bon prix. L’objectif de ce parc n’était donc pas d’accueillir les usines illégales; la grande majorité d’entre elles n’ayant ni les moyens financiers ni la capacité de développement économique suffisant pour acquérir des parcelles à l’intérieur d’un parc industriel.

32Ce parc, qui a connu un succès extraordinaire, a été agrandi plusieurs fois entre 1994 et 2002. Sa superficie actuelle est d’environ 300 hectares, auxquels il faut ajouter 300 hectares de réserve foncière encore non constructible. Deux autres parcs sont en construction ou en étude  :

33– Le premier est situé sur la zone de cultures irriguées d’Elche (Parque Agroalimentario de la Alcudia). Consacré aux activités agro-industrielles, il offre une superficie d’environ 30 hectares;

34– Le second est au nord de la commune (Parque Industrial Camino de Castilla) et, selon les prévisions, aura une surface finale de 200 hectares.

35Cependant, la localisation de ces parcs industriels dans le territoire n’a pas été le résultat d’un véritable exercice de planification. Elle résulte plutôt d’opportunités foncières et reste assujettie aux voies de communication les plus importantes. Une planification plus adroite aurait rapproché ces grands parcs de la ville, limitant ainsi les migrations pendulaires, permettant à Elche de profiter de leur image dynamique et positive, et écartant les zones agricoles des axes d’extension urbaine.

Conclusion

36En Espagne, l’artificialisation des zones littorales et sub-littorales se caractérise par la dispersion des zones urbaines, l’imbrication entre modes d’occupation du sol et l’occupation extensive de grandes superficies. Si la construction et le tourisme constituent désormais une des bases du développement local, les effets pervers et les dysfonctionnements engendrés par cette urbanisation peu rationnelle sont nombreux: surcoût de fonctionnement et d’équipement pour les municipalités, déclin démographique des quartiers centraux, concurrence entre résidences secondaires et principales, incidences paysagères et écologiques, recul de l’agriculture et des espaces naturels, etc. À partir de cette situation complexe, les efforts récents de planification urbaine ont beaucoup de difficultés à infléchir des tendances urbaines fortement ancrées dans le territoire et les mentalités.

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Bibliographie

Ajuntament d´Elx, 1998, Memoria de Información Urbanística, Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística.

Gozálvez Pérez, V., et al., 1993, « Los espacios periurbanos en el área de Alicante-Elche », Investigaciones Geográficas, Universidad de Alicante, p. 171-188.

HERCÉ, M., 1975, « El consumo de espacio en las urbanizaciones de segunda residencia de Cataluña », Ciudad y Territorio, n° 4, p. 45-60.

LARROSA ROCAMORA, J.A., 2000, Atlas demográfico y social de la ciudad de Elche, Universidad de Alicante, Ayuntamiento de Elche, 286 p.

LARROSA ROCAMORA, J.A., 2000, « Dispersión espacial de los talleres de la industria del calzado y afines en Elche », en Geografía Industrial. Industria y medio ambiente, Universidad de Alicante, p. 171-186.

MAZÓN, T, 2001, Sociología del turismo, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 300 p.

PONCE HERRERO, G., y LARROSA ROCAMORA, J.A., 2002, « La transformación de los sistemas productivos y sus repercusiones en el patrimonio urbano  : el área metropolitana Alicante-Elche », en Turismo y transformaciones urbanas en el siglo XXI, Universidad de Almería, p. 573-580.

SanchÍs, E. y Miñana J., 1988, La otra Economía, Trabajo negro y sector informal, Institució Valenciana d´Estudis i Investigació, 420 p.

Sevilla Jiménez, M., 1985, Crecimiento y urbanización. Elche 1960-1980, Universidad de Alicante-Ayuntamiento de Elche, 418 p.

Ybarra, J.A., 1986, Sector calzado  : Presente y Futuro (abril -1986), Banco de Alicante, 193 p.

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Notes

1 D’après les derniers PGOU adoptés, les communes situées en première et deuxième ligne de côte sont celles qui ont le plus de sol urbanisable programmé. On peut citer les communes suivantes: Orihuela avec 2.400 ha classés comme sol urbanisable, Jávea avec 1.500 ha, Torrevieja avec 800 ha, Denia avec 750 ha, Guardamar del Segura avec 500 ha, San Fulgencio avec 400 ha, Elche avec 1.000 ha, Alicante avec 850 ha (Alicante et Elche entre le sol classé sur le littoral et dans la périphérie de la ville), etc.
2 La récente modification de la Loi du Sol Non Urbanisable de la Région de Valence rend possible une réduction de la superficie minimum constructible de 10_000 m2 à 5000 m2, ainsi que l’adoption de la loi sur l’activité urbanistique (Ley Reguladora de la Actividad Urbanística), dont l’objectif est de faciliter la production de sol urbain, suivent sans aucun doute ce chemin.
3 D’après la Loi des Espaces Naturels Protégés de la Région de Valence, il faut éviter les usages du sol qui puissent causer des dommages aux espaces protégés à 500 mètres à la ronde, mais l’application de cette norme a été très flexible et dans la pratique elle ne garantit pas la protection de ce périmètre.
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Pour citer cet article

Référence papier

José Antonio Larrosa Rocamora, « La difficile maîtrise de l’urbanisation littorale espagnole », Rives nord-méditerranéennes, 15 | 2003, 53-66.

Référence électronique

José Antonio Larrosa Rocamora, « La difficile maîtrise de l’urbanisation littorale espagnole », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 15 | 2003, mis en ligne le 28 novembre 2005, consulté le 24 mai 2017. URL : http://rives.revues.org/416 ; DOI : 10.4000/rives.416

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Auteur

José Antonio Larrosa Rocamora

A la parution de l’article en 2003, José Antonio Larrosa Rocamora fait partie de l’Université d’Alicante (Espagne).

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