Navigation – Plan du site

Le renouvellement urbain et la politique européenne de cohésion, de Naples à Saint-Denis

Dominique Rivière
p. 103-123

Résumés

Cet article aborde la façon dont les problématiques de la politique européenne de cohésion et celles du renouvellement urbain ont pu se croiser à partir de la seconde moitié des années 1990 et surtout 2000-2006, de façon tangentielle à deux univers d’expertise et de recherche. L’apport majeur de cette rencontre touche à la gouvernance urbaine, mais il est mis en question par les évolutions en cours de la politique de cohésion (stratégie de Lisbonne). L’article utilise les exemples de Naples et de la Seine-St Denis.

Haut de page

Texte intégral

La question du renouvellement urbain a été l‘occasion de ma première rencontre avec Rachel, alors doctorante à l’IUP. Naples, sujet de notre conversation, était au début de ce qu’on pensait encore être sa « renaissance urbanistique ». La requalification des friches urbaines, qu’elles soient portuaires ou industrielles, et leur place dans les processus de renouvellement urbain, étaient des questionnements en essor. À Naples, le site industrialo-portuaire de Bagnoli, le port et le centre historique, objets des travaux comparatifs de Rachel sur Naples, Gènes et Trieste, en étaient des composantes. Et c’est tout naturellement que ces recherches trouvèrent leur place dans le réseau d’échanges que promouvait alors le CERIM (Centre d’étude et de recherche sur l’Italie méridionale).

Quinze ans plus tard, c’est en tant que spécialiste de ces problématiques que j’ai invité Rachel, dans le cadre du Master « Développement durable et dynamiques européennes » de l’Université Paris-13, pour évoquer à nouveau les friches et leur rôle dans l’aménagement urbain. À la même époque, elle était entrée dans les réseaux d’expertise des programmes européens Urbact. Aujourd’hui, une des étudiantes présente à ce séminaire de master achève un doctorat sur la politique européenne de cohésion et l’aménagement à Naples, avec parmi ses exemples la requalification de la friche de Bagnoli... La boucle est bouclée et la vie, au moins celle des idées, continue.

De Naples à la Seine-St-Denis, les voies du renouvellement urbaincroisent celles de l’Europe et de sa politique de cohésion. C’est cette rencontre, les articulations mais aussi les risques de rupture qui s’observent à la jonction de ces problématiques qu’évoque cet article.

  • 1  Il peut s’agir collectivités comme en Italie, où les régions gèrent directement une grande partie (...)

1La politique de cohésion est l’une des plus importantes politiques européennes. Elle vise à réduire « l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard de celles qui sont les moins favorisées, afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté ». Ce cadre, attentif avant tout aux disparités régionales de développement vues dans une perspective socio-économique, est a priori bien loin du champ du renouvellement urbain. Certes les zones urbaines constituent de fait un réceptacle de la politique de cohésion : en France, sur la période 2000-2006, elles ont reçu les deux-tiers des 15 milliards d’euros dont a bénéficié le pays. Mais elles ne sont qu’une référence territoriale secondaire par rapport aux régions, et c’est aussi vrai pour les acteurs, puisque le principe de base de la politique de cohésion, qui fut longtemps appelée politique régionale, est que les régions en sont avec les États les partenaires privilégiés1.

2Néanmoins, la ville est devenue au fil du temps une composante de cette politique européenne, soit indirectement, par exemple par le cofinancement d’opérations comme le réaménagement du métropolitain à Naples, soit comme une finalité assumée comme telle, dans le cadre d’une reconnaissance du fait urbain comme lieu stratégique pour la cohésion. Ainsi, en France, le Cadre de Référence Stratégique National 2007-2013 relève l’importance « des espaces urbains porteurs de dynamisme économique, social et culturel (…) les villes sont à la fois des pôles de prospérité et d’excellence, et des lieux où se concentrent des phénomènes d’exclusion et de pauvreté ». On retrouve ce binôme « ville, lieu de la compétitivité / ville, lieu des fragmentations » dans les documents italiens équivalents (Dipartimento, 2005).

3Comment les problématiques du renouvellement urbain et celles de la cohésion se sont-elles rencontrées et dans quelle mesure l’ont-elles fait ? Existe-t-il, à travers la politique européenne de cohésion, un modèle qui se diffuserait de Sheffield à St Denis ou de Barcelone à Naples ? Il est difficile de répondre à ces questions tant en l’occurrence les champs de compétence concernés restent en large part distincts et éclatés. Ce sont d’une part celui des « connaisseurs » de la chose européenne - dont la politique de cohésion n’est qu’une facette -, et d’autre part celui des spécialistes de la ville et en particulier des urbanistes, soit des univers de recherche et d’action ayant chacun leur logique et leurs cohortes d’experts. La complexité même du terme de renouvellement urbain vient encore compliquer les choses. En effet, sous l’idée générale de « reconstruire la ville sur elle-même », ce terme recouvre, si on l’entend dans un sens spécifique, celui d’actions touchant à la requalification de friches : il s’agit alors de pallier la « formation continue et cumulative de territoires délaissés » qui caractérisent les villes actuelles (Chaline,1999) ; mais il peut aussi recouvrir, dans un sens plus large, les actions en faveur des quartiers en crise, comme les « opérations de renouvellement urbain » de la Politique de la ville à la française (Lelévrier, 2006). Ces diverses politiques, qui toutes visent la réinsertion de pans entiers d’agglomérations dans la ville, participent en outre d’un plus vaste champ de réflexion – qui est celui des « recherches urbaines » d’une façon générique –, puisqu’à travers le terme de renouvellement urbain, il s’agit aussi de « doter les villes des fonctionnalités nécessaires à l’émergence de nouvelles images » (Chaline, id). Or, si on tente de prendre les choses sous l’angle de la politique européenne de cohésion, le premier constat est que, loin de clarifier sa définition, cela renforce la polysémie de la notion de renouvellement urbain. En effet, on peut repérer plusieurs filons qui se nouent entre les univers « urbains » et « européens », partant des recherches sur les objectifs majeurs de la politique de cohésion (Objectifs 1 et 2, aujourd’hui convergence et compétitivité), les Programmes d’initiative communautaires (PIC) en particulier Urban (aujourd’hui intégré dans le premier filon), voire un troisième fil de recherche qui sera celui des spécialistes du volet aménagiste de l’Europe, celui du SDEC, de l’Agenda territorial. Ces divers fils européens ont eux-mêmes connu de sensibles mutations dans leur contenu au fil des années : par exemple, de la « reconversion industrielle » qui était autrefois la finalité de l’Objectif 2 des fonds structurels à la « compétitivité » actuelle, les mutations, on va le voir, sont nombreuses … ce qui bien sûr rend les choses encore plus compliquées !

4Mais cela rend d’autant plus nécessaire aujourd’hui une exploration et une explicitation de ces confluences. De ce sillon étroit et tangentiel à divers univers témoignent d’ores-et-déjà diverses thèses récentes de doctorat, de géographie ou de sciences politiques, mais elles restent rares. Sans prétendre construire une réponse exhaustive à ces questions et encore moins trancher dans les ambivalences attachées à la notion de renouvellement urbain, il s’agit donc simplement ici d’offrir quelques éléments de réflexion à partir de la littérature existante et des cas de Naples et de la Seine-St Denis. Incidemment, c’est plutôt la définition large du renouvellement urbain qui sera utilisée, dans la mesure où cette vision élargie est sans doute celle qui rencontre le mieux l’évolution voire les hésitations propres à la politique de cohésion.

La rencontre tardive et incomplète de deux univers d’action 

  • 2  Outre le FEDER, le FSE, Fonds social européen, et le FEOGA-orientation (aujourd’hui refondu dans l (...)
  • 3  Auparavant, les projets pilotes urbains furent lancés dès 1989 pour promouvoir des approches innov (...)

5On peut sans doute dater l’apparition de ce fil ténu unissant la cohésion et le renouvellement urbain, non pas à la naissance du FEDER (Fonds européen de développement régional) en 1975 ni à la réforme des fonds structurels2 de 1988, mais plutôt au milieu des années 1990 avec en particulier le programme d’initiative communautaire Urban3. Ce programme, qui a concerné successivement 118 puis 70 zones urbaines européennes sur les périodes 1994-1999 et 2000-2006, a été d’emblée l’un des PIC les plus étudiés. Proche de la ville à la française dans sa composante de développement économique et social, Urban vise à réintégrer les quartiers en crise dans la dynamique du développement, à travers une approche intégrée, sociale environnementale et économique. En Italie, ses opportunités ont été saisies par divers acteurs urbains et associatifs, par exemple Giovanni Laino à Naples, dans le cadre de la revitalisation des Quartiers espagnols (Froment, 2001).

  • 4  Le programme 2007-2013 est doté de 308 milliards d’euros – pour 235 dans le programme 2000-2006. L (...)
  • 5  Le soutien aux zones à faibles densités et au développement rural fondait par ailleurs les ex- Obj (...)
  • 6  Pour établir les zonages de l’Objectif 2 1994-1999 puis de la partie « industrielle » de l’Objecti (...)

6Gilles Pinson et Gérard Pasquier (2004) évoquent dès lors à propos d’Urban une véritable « politique européenne de la ville », selon eux « devenue un champ prioritaire pour l’Union Européenne ». Il faut sans doute nuancer compte tenu de la modestie des engagements financiers en jeu : si on le compare à l’objectif prioritaire de la cohésion qu’est le rattrapage des régions les plus pauvres (la convergence ou ex-Objectif 14), ou même à d’autres PIC comme Interreg, Urban n’est certes pas le mieux servi : sur la période 1994-99, il est doté de 900 millions d’euros, et 700 sur 2000-2006 (Intereg : 5,8 milliards). Toutefois, au-delà d’Urban, dès le milieu des années 1990, dans le main stream qu’étaient alors d’une part le rattrapage des régions « en retard » de développement défini comme Objectif 1, d’autre part la reconversion industrielle (Objectif 25), la référence urbaine n’était pas totalement absente. En particulier, dès les années 1990, l’approche territoriale relativement fine utilisée par la DATAR en France ou le Ministère du Budget en Italie pour établir les zonages d’éligibilité aux aides européennes se prête à sa reconnaissance partielle, certes biaisée par le fait industriel6. Mais jusqu’à la fin des années 1990, le renouvellement urbain n’est guère qu’une incidente des programmes. Dans les bilans que dressent les rapports européens sur la cohésion, c’est clairement l’entrée par la reconversion industrielle qui prime : par exemple le Troisième rapport sur la cohésion (2001) relève que, durant la seconde moitié des années 1990, dans les zones relevant de l’Objectif 2 de l’Europe des 15, les dépenses ont été concentrées pour moitié sur la reconversion d’anciens sites industriels et sur les services aux entreprises ; quelque 115 millions de mètres carrés de friches industrielles ont été nettoyés et reconvertis « permettant ainsi le développement de nouvelles activités, notamment des activités de loisir et des activités culturelles ». En somme, c’est par le petit bout de la lorgnette que l’aspect urbain est mentionné. On retrouve cet équilibre général dans les programmes locaux. Par exemple, à Longwy en Lorraine, sur la période 1989-96, 21 % des financements Objectif 2 sont allés au cadre de vie pour 47 % au soutien direct aux entreprises (Daewoo etc.) et 30 % aux transports (Hardouin-Lemoine, 2001).

7Il faut aussi tenir compte des réticences de l’Union Européenne à prendre en compte à cette époque les problématiques urbaines et plus encore métropolitaines en tant que telles. Fondamentalement conçue comme un accompagnement du Grand Marché, la politique de cohésion vise les territoires « maillons faibles » : il s’agit de limiter les risques de marginalisation induit pour eux par l’arrivée d’une concurrence accrue. Certes, l’Europe n’ignore pas pour autant les métropoles : dès les années 1990, celles-ci sont indirectement reconnues par sa politique de transport (les Réseaux Trans-Européens) ou de recherche. Elles le sont aussi, toujours indirectement, à travers la nébuleuse des lobbies transnationaux qui participent de la montée en puissance du fait européen : la dynamique d’eurorégions comme l’Arc méditerranéen est largement portée par les grandes villes, au premier rang desquelles Barcelone, par ailleurs un des laboratoires de la régénération urbaine (Rodrigues-Malta, 1999). Mais en ce qui concerne la politique de cohésion, si les métropoles inclues dans les régions prioritaires d’Objectif 1, comme Naples, Athènes, Dublin, Séville etc, bénéficient dès cette époque pleinement de l’appui des fonds structurels, qui couvre un large panel d’action (et peut donc aisément cofinancer les infrastructures sociales et économiques les plus diverses, des transports urbains jusqu’aux actions sociales etc.), en revanche la situation de celles situées dans des régions non prioritaires est hétérogène. Turin est la principale cible de l’Objectif 2-Italie 1994-1999, la périphérie industrielle de Rome en bénéficie aussi, de même que Madrid et les villes de la Ruhr, et Berlin y est englobée d’office. En revanche, Milan, comme l’essentiel des villes rhénanes, ainsi que Paris ou Londres, en sont alors exclues.

8En somme, en ce qui concerne les rapports entre renouvellement urbain et politique de cohésion, on peut considérer, en grossissant à peine le trait, que l’on a à faire en cette seconde moitié des années 1990 à deux univers d’action distincts, qui se croisent occasionnellement, et d’ailleurs peu aisément, tant les politiques publiques tendent dans ces années à se spécialiser. Magali Hardouin-Lemoine relève que le terme même de « renouvellement urbain » qui, à partir d’un corpus initialement anglo-saxon, se diffuse largement dans le lexique des spécialistes de la ville à partir des années 1990, est en revanche longtemps resté absent de celui des professionnels de la reconversion industrielle, il est vrai plus enraciné dans les lexiques des préfectures – donc des énarques et des « Ponts » –, que dans ceux des collectivités locales et des agences d’urbanisme ...

  • 7  Les conditions d’éligibilité à Urban 2 sont proches de celles de la politique de la ville : au moi (...)

9C’est surtout la période 2000-2006 qui voit la rencontre entre ces champs. En effet, au-delà d’Urban7, qui connaît alors sa dernière phase d’activité, l’Objectif 2 de la politique de cohésion, redéfini « objectif de reconversion économique et sociale », s’ouvre alors explicitement à la problématique des « quartiers urbains en difficulté du fait de la perte d’activité économique ». On assiste dès lors à une certaine territorialisation et urbanisation de cet Objectif 2.

  • 8  On arriva à plus car les États ne voulurent pas réduire les zonages, dotés d’une visibilité politi (...)
  • 9  On relèvera, parmi les consignes byzantines émises par la DATAR et renvoyées vers les préfets, cel (...)

10Celle-ci est d’ailleurs paradoxale, car l’Objectif 2 2000-2006 peut à bon droit être décrit comme une espèce de fourre-tout peu cohérent. En effet, il englobe dans un même bouquet toutes les « zones en difficulté structurelle » qu’il s’agisse de problèmes industriels et ruraux –les ex-Objectifs 2 et 5b – ou urbains, voire de ceux de la pêche ! Cet assemblage hétéroclite obéit avant tout à une logique financière. Adopté dans un contexte déjà marqué par de notables tensions budgétaires, il vise à recentrer les fonds sur les régions les plus pauvres : 11,5 % seulement des fonds structurels lui sont alloués alors que les deux anciens Objectifs 2, de reconversion industrielle, et 5b, de développement rural, en totalisaient 15 %. Il s’agit aussi de resserrer le zonage de l’Objectif 2 sur environ 18 % de la population totale de l’Europe des Quinze – c’est-à-dire l’ancien quota affecté à la seule reconversion industrielle. Ces 18 % préconisés par le Conseil européen de mars 19998 sont assortis d’un étonnant système de quotas : 10 % d’industriel, 5 % de rural, 2 % d’urbain, et 1 % pour la pêche… La méthode suivie alors par la Commission et par les États en matière de zonage, relève elle aussi davantage d’une comptabilité territoriale que d’une véritable orientation sur des projets territorialisés : il s’agit en effet pour chaque État d’arriver, au mieux de ses intérêts, au plafond de population « couverte » qui lui a été assigné. La complexité des montages statistiques issus des règlements européens et nationaux9 atteint sans doute un summum à l’occasion de cette programmation 2000-2006, participant au final de la perte de légitimité de cette méthode des zonages aujourd’hui abandonnée, on y reviendra plus loin.

  • 10  En revanche, celle-ci était déjà concernée par les anciens Objectifs 3 et 4, orientés sur l’emploi (...)
  • 11  Le terme régénération urbaine apparaît en 1987 avec le Sheffield economic regeneration committee ( (...)

11Quoi qu’il en soit, c’est bien ce système quelque peu baroque qui ouvre officiellement la porte – certes la petite porte ! – de la politique de cohésion aux problématiques urbaines, vues sous l’angle de la fragmentation sociale. En effet, en Ile-de-France, outre Urban, qui bénéficie alors à Clichy-Montermeil et Mantes, l’Objectif 2, jusque là totalement absent dans la région capitale10, compte désormais 476 000 franciliens. À noter que l’éligibilité de la capitale française à la politique de cohésion n’a pas été sans soulever de vifs débats. Le Comité national d’aménagement du territoire du 8 juillet 1999 s’y est même opposé en vain, estimant que Urban ou le Fonds Social Européen suffisaient amplement à répondre aux problèmes parisiens. Au-delà du cas français (l’Objectif 2 compte aussi 30 000 lyonnais), l’inflexion urbaine de la politique de cohésion s’inscrit dans un mouvement général qui concerne aussi Londres ou Hambourg, Milan demeurant exclue. Par ailleurs, dans les programmes de l’Objectif 1, on relève aussi, sur ce même programme, la montée en puissance des problématiques de la requalification urbaine. C’est sensible à Naples par exemple, où la politique de cohésion cofinance la réhabilitation du centre historique mais aussi dans des villes en reconversion industrielle du Nord européen, comme Sheffield, ville elle aussi pionnière en matière de renouvellement urbain11.

  • 12  Ile de France Europe, Bruxelles, entretien, master IADL16-18 mars 2009.

12Pour rendre compte de la rencontre entre la problématique de la requalification urbaine et celle de la politique de cohésion au début des années 2000, il faut aussi partir du local, c’est-à-dire de la façon dont les acteurs de la ville se saisissent ou non de cette politique et vont de fait l’orienter. Le jeu des acteurs locaux intervient en effet à différents niveaux, et tout d’abord pour obtenir l’éligibilité des territoires urbains en crise. Par exemple, dès la période 1994-1999, le Conseil général de Seine-St-Denis avait instauré une veille sur les opportunités susceptibles d’être offertes par la politique de cohésion. Quand celles-ci furent avérées, la candidature de ce territoire de banlieue en pleine mutation fut relayée à l’échelon régional et national : l’idée force défendue par exemple par l’organe de représentation de la Région Ile-de-France à Bruxelles, Ile-de-France Europe, est qu’il faut certes tenir compte « du fait que 80 % du territoire est rural mais aussi du fait que 80 % de la population est urbaine », il est de l’intérêt de l’UE de ne pas opposer deux facettes de son identité12. Cette mobilisation des acteurs urbains pour infléchir la politique de cohésion se retrouve dans d’autres initiatives contemporaines des « cities for cohesion » (Commission, 2002). En l’occurrence, dans le cas de l’Ile-de-France, c’est effectivement au croisement de la problématique de la reconversion industrielle, particulièrement représentée en Seine-St-Denis, et de celle des quartiers urbains en déshérence, présente quant à elle dans toute la banlieue parisienne, que sera concrètement dessiné le complexe zonage de l’Objectif 2 2000-2006 : il est concentré sur à peine 4 % de la population régionale (fig 1), essentiellement de Seine-St-Denis.

Figure 1. Carte

Figure 1. Carte

Le zonage Objectif 2 Ile-de-France 2000-2006

Source : Docup Préfecture Ile-de-France, modifié

  • 13  Mohamed Diaby, La Politique régionale Européenne en Seine-Saint-Denis : acteurs et enjeux du renou (...)

13À un second niveau, la mobilisation d’acteurs locaux et nationaux joue aussi à travers la mise en œuvre de la politique de cohésion. L’Ile-de-France est à cet égard un cas extrême, puisque les actions relevant de la requalification urbaine ou du cadre de vie ont pu concentrer ici plus de 40 % des financements du programme 2000-2006 ! Cette importance plutôt insolite à l’échelle européenne renvoie au fait que le programme Objectif 2-Ile-de-France, d’abord classiquement orienté sur le développement économique, n’a pas su trouver sa voie auprès des entreprises, peut-être face à d’autres opportunités mieux connues. Dès lors, il a été amené à se réorienter, à l’occasion du bilan fait à mi-parcours du programme en 2003 et sous l’injonction de Bruxelles de consommer les crédits, au risque sinon de les perdre. La présence de programmes de la politique de la ville déjà prêts – par exemple une convention ANRU à Stains – et de divers dossiers en attente de financements, augurait en effet d’une rapide réalisation des programmes – même si l’Europe ne pouvait en cofinancer le cœur, en l’occurrence le logement. Par exemple, l’intégration acoustique et urbaine de l’autoroute A1 au Blanc-Mesnil dont le coût était estimé à 45,2 millions d’euros a bénéficié de 14 millions d’euros de fonds européens13. En l’occurrence, l’État a « profité » de l’opportunité du zonage Objectif 2 pour monter ce dossier (Evalua, 2003).

14Dans ce territoire francilien, de façon certes en partie conjoncturelle, on débouche donc sur une rencontre effective entre la requalification et la cohésion. Il faut bien sûr relativiser son importance car l’Objectif 2-Ile-de-France, du fait de la richesse globale de la région capitale, ne touche jamais que 142 millions d’euros (l’essentiel relevant du FEDER), bien loin des sommes canalisées à la même époque par l’ensemble de la politique de la ville. Néanmoins sur le plan qualitatif, c’est bien d’une rencontre qu’il s’agit. On peut prendre l’exemple de la Cité Allende aux confins de St-Denis et de Villetaneuse (fig. 1) : sa requalification, gérée par l’Établissement public d’aménagement Plaine de France, a bénéficié d’un financement européen : ouverture d’une nouvelle voirie, création de commerces... En somme, ici la mise en œuvre de la politique de cohésion rejoint bien le concept de régénération urbaine, soit l’idée que « au-delà de la simple régénération physique du tissu urbain (l’action publique) fixe comme objectif une véritable renaissance économique, sociale et environnementale pour les morceaux de ville marginalisés dans le cadre du processus de développement métropolitain » (Freville, 2000).

15On aurait pu s’attendre à une nouvelle montée en puissance de ces problématiques dans l’actuelle phase de programmation des fonds européens, 2007-2013. En fait, on relève une situation ambivalente. D’un côté, la ville poursuit son émergence, par exemple dans le Cadre de référence stratégique français :

« Sur les questions urbaines, la France poursuit deux grandes politiques :

- Une politique de développement urbain qui tient compte à la fois des objectifs de développement et d’aménagement urbain durable et de ceux de la compétitivité des villes européennes à l’échelle mondiale. (…)

- Une politique en faveur des populations et des quartiers en difficulté pour les réintroduire dans un fonctionnement socioéconomique et urbain normal (…). » CRSN, 2000.

  • 14  Le FEDER « contribue à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et (...)

16Dans le nouveau règlement du FEDER, on relève aussi l’apparition du mot « urbain » dans les finalités générales du fonds14 voire des thématiques nouvelles comme le logement – initialement pour les nouveaux pays-membres –, ainsi qu’un article se réclamant de l’héritage d’Urban, qu’il s’agit de mieux relier désormais « au développement local et aux actions en matière d’emploi, ainsi qu’(au) potentiel d’innovation » (article 9). Dans un chapitre consacré à des Dispositions particulières concernant le traitement des spécificités territoriales, l’Article 8 précise que :

 « Le FEDER peut, s’il y a lieu, soutenir le développement de stratégies participatives, intégrées et durables pour faire face à la forte concentration de problèmes économiques, environnementaux et sociaux dans les zones urbaines. Ces stratégies favorisent un développement urbain durable par le biais d’actions telles que le renforcement de la croissance économique ; la réhabilitation de l’environnement physique, la reconversion des friches industrielles ; la préservation et la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel ; les actions stimulant l’esprit d’entreprise, l’emploi local et le développement communautaire et la fourniture de services à la population, compte tenu de l’évolution des structures démographiques. »

Règlement du FEDER, JO L 210 du 31.7.2006.

  • 15  Avec moins de 16 % des fonds, l’objectif de compétitivité concerne quelques 155 régions, soit 61 % (...)

17Mais d’un autre côté, ce message « urbain » est brouillé par un autre référentiel qui s’impose davantage à la lecture du règlement, de même que dans les Cadres de référence stratégiques européens ou nationaux et les Programmes opérationnels. Partout, l’impression dominante est celle d’un changement de cap : ce qui prime est la Stratégie de Lisbonne tournée vers la promotion d’une économie de la connaissance et du savoir, telle qu’elle a été définie par le Conseil européen de 2000 puis assortie de la promotion du développement durable au Sommet de Göteborg de 2001. Si on prend l’axe « compétitivité », qui a pris la suite de l’ex-Objectif 215, dans l’actuel règlement du FEDER (Article 5), l’approche du développement qui est proposée désormais est la suivante :

« Au titre de l’objectif de compétitivité régionale et d’emploi, le FEDER concentre son intervention, dans le cadre de stratégies de développement durable, tout en promouvant l’emploi, essentiellement sur les trois priorités suivantes : 1) l’innovation et l’économie de la connaissance, notamment par la création et le renforcement d’économies régionales efficaces de l’innovation et de relations généralisées entre les secteurs privé et public, les universités et les centres technologiques, tenant compte des besoins locaux (…) ; 2) l’environnement et la prévention des risques (…) ; 3) l’accès aux services de transport et de télécommunications d’intérêt économique général (…) ».

Règlement du FEDER, JO L 210 du 31.7.2006.

18L’objectif Convergence connaît lui aussi une reformulation, toutefois il conserve un large spectre d’intervention (Barca, 2009).

  • 16  Anna Geppert, Université de Paris IV - « La politique de cohésion 2007-2013 de l’Union européenne (...)

19Va-t-on vers une reconnaissance pas à pas des problématiques urbaines et métropolitaines (Geppert, 200916), ou au contraire vers une déviation voire une déviance de la politique de cohésion, qui se tournerait toujours moins vers les territoires en difficulté et toujours plus vers des logiques de compétitivité ? Le débat est ouvert dans le champ scientifique comme au sein des instances européennes – en particulier entre le Parlement et le Comité des régions d’une part et la Commission d’autre part – et il ne concerne pas que la ville. Plus généralement, c’est l’ensemble de la question des territoires qui semble aujourd’hui comme en suspens. En témoigne par exemple, au-delà du seul cadre urbain, l’aspect ambigu du débat portant sur la notion de « cohésion territoriale », qui a connu une notable ascension à la fin des années 1990 et au début des années 2000, puis a pu sembler marginalisée voire étouffée (Sallez, 2009) pour resurgir aujourd’hui à la faveur de son inscription dans le Traité de Lisbonne – jusque dans le titre du tout récent Cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale (2010).

Vers une européanisation de la requalification urbaine ?

20Pour préciser l’enjeu de ce débat, peut-on identifier une plus-value de cette rencontre entre la politique de cohésion de l’Union européenne et la requalification urbaine ? Outre leur apport financier, les politiques communautaires ont suscité, au-delà de leurs interlocuteurs officiels (préfectures en France, régions en Italie), l’émergence de nouvelles compétences dans les collectivités locales qui sont au final en large part les réceptacles de cette politique (communes, conseils généraux de département, intercommunalités ...) ou/et des relais vers d’autres cibles comme les entreprises ou les associations. En témoigne un peu partout l’apparition de « service Europe » ou la création de postes de chargé de mission, etc. C’est sans doute dans ces rouages de la gouvernance européenne que se trouve l’essentiel de cette « plus-value ».

  • 17  M-Th. Sauvage, responsable du Service Europe du Conseil Général du 93, entretien, 23 juin 2006.

21Une première caractéristique basique de la politique de cohésion, qu’elle partage avec d’autres mais qu’elle pousse loin, est la valorisation de la logique de projet, fondée sur la trilogie : diagnostic territorial/ stratégie de développement/ programme d’action. L’approche par objectifs quantifiés, la démarche transversale… y sont largement diffuses. Une seconde caractéristique tout aussi générale de cette politique est la promotion d’une gouvernance partagée, du partenariat vertical (du local à l’Europe) et horizontal (public/ privé/ associatif). Dans Urban comme dans l’Objectif 2 se sont mis en place dès les années 1990 « des espaces de négociation entre les différents acteurs appelés à intervenir sur la ville », dans lequel « la Commission propose un cercle vertueux du partenariat permettant aux acteurs de construire collectivement des problèmes sur la base de diagnostics partagés » (Pasquier, Pinson, id). Certes, il ne faut pas attendre de cette chaîne Europe État-région-local une gouvernance parfaitement huilée, au sens où l’entend parfois une certaine vulgate européenne. En Campanie, la remontée des initiatives bottum up relève parfois du vœu pieux (Manceau, 2011). En Ile-de-France, le bilan de la gouvernance de la cohésion est lui aussi nuancé : ainsi, selon le cabinet d’étude chargé de l’évaluation à mi-parcours du programme 2000-2006 de Seine-St-Denis, dans un premier temps tout au moins, « manifestement, il n’y a pas de vision partagée sur l’avenir du territoire parmi les acteurs locaux, souvent court-termistes pour de justes raisons : crise financière des communes, marginalité du territoire par rapport aux dynamiques économiques exogènes (La Défense, Roissy …), absence de centralité politique sur le territoire à l’exception de la préfecture de Seine-Saint-Denis » (Evalua, 2003). Certes, ce constat pourrait être relativisé aujourd’hui, mais les exemples dionysien ou napolitain sont loin d’être isolés : si on prend les attentes des acteurs locaux et régionaux telles qu’elles s’expriment dans des consultations européennes, c’est dans la direction « de financer des projets d’intérêt territoriaux et non plus des projets à caractère ponctuel sans intérêt stratégique » (Livre blanc, 2001) qu’on souhaite aller, à l’encontre d’« une logique financière (où) l’Union européenne représente plus une manne financière qu’un acteur » (id). En somme, en ce domaine comme d’autres, l’européanisation doit s’entendre davantage comme un idéal, un principe directeur auquel les acteurs aspirent – dans la mesure de leurs intérêts propres - plutôt que comme une réalité. Mais force est de constater que c’est souvent une appréciation positive de cette ingénierie européenne de projets qui se dégage du discours des acteurs locaux, à St Denis comme à Naples ou à Longwy (Hardoin-Lemoine, 2001). Le « plus » de la démarche européenne est qu’au-delà de ses imperfections – dont la moindre n’est pas sa complexité –, c’est une démarche qui se veut globale : on cherche à la fois à attirer des entreprises, à aménager des infrastructures et à améliorer le cadre de vie. La politique de cohésion, marquée par « une culture de l’évaluation, du pilotage »17 est en outre jugée plus rigoureuse et partant plus stimulante que des procédures pourtant mieux dotée financièrement comme les Contrats de projet. En somme, elle a « un effet entraînant, stratégique », qui, au-delà de son impact financier, contribue en retour à ancrer l’Europe dans les territoires.

  • 18  Nord-Sud, mars 1996, p 12.
  • 19  Ce sont souvent les autorités nationales qui restent en première ligne des coûteuses opérations de (...)
  • 20  Certains projets du programme Ile-de-France 2007-2013 ont par exemple été évoqués au forum « Initi (...)

22Peut-on dire alors qu’émergerait un « modèle européen » de renouvellement urbain ? Urban a joué un rôle dans la diffusion de nouvelles approches des quartiers en crise (Mboua, 2007), et en particulier dans le cas des pays où la politique de la ville était inexistante ou balbutiante, comme en Espagne et en Italie (Pasquier, Pinson, ibid). Néanmoins, il ne faut sans doute pas parler de modèle au sens globalisant que suppose parfois ce terme : d’une part, en ce qui concerne par exemple la réhabilitation des friches portuaires et industrielles, l’échelle européenne elle-même est à l’évidence trop étroite pour rendre compte de la fabrication des politiques publiques. C’est ici une circulation mondiale des modèles urbanistiques, ceux des waterfront en particulier, qui prévaut, de Boston à Londres ou Liverpool ou de Marseille à Rabat et au-delà, comme le montrent les travaux de Claude Chaline et de Rachel Rodrigues-Malta. À Naples par exemple, la réhabilitation de la friche de Bagnoli, aujourd’hui co-financée par la politique de cohésion, s’inscrit dans une démarche de valorisation du site maritime, qui dès les années 1990 se décline à la fois à l’échelle des zones portuaires (Rodrigues-Malta, 1994, 1997) et de l’ensemble de l’agglomération (Montenegro, Rivière, 2001, Froment, Rivière, 2008). Comme le résumait Antonio Bassolino, alors maire de la ville « la philosophie qui a inspiré tous les documents d’urbanisme (...) est la récupération et la valorisation de la ressource mer, et la valorisation du rapport mer-ville »18. Les canons de ce projet de réhabilitation, initialement conçu à l’échelle locale et nationale19, sont assez représentatifs de ce qu’on peut trouver dans bien d’autres grandes villes, avec ici comme singularité l’importance donnée à un vaste parc urbain aujourd’hui cofinancé par l’Europe, pour un coût estimé à 43 millions d’euros. D’autre part, dans le cas de Naples, entre autres exemples, l’action européenne est elle-même d’autant mieux reçue qu’elle rencontre un mouvement local favorable au partenariat, et c’est là un autre point majeur (Le Galès, 2004). L’Europe se moule dans la diversité des choix nationaux et locaux autant peut être qu’elle l’inspire. Magali Hardoin-Lemoine (2000, 2001) montre comment, à partir de problématiques industrielles similaires, on débouche, dans le cadre de l’ex-Objectif 2, sur des traitements différents : d’une part, la pratique française tournée vers la ré-industrialisation mais aussi, dès les années 1990, vers la requalification des friches urbaines et la politique de la ville (à Mont-St-Martin, l’Europe a par exemple cofinancé le transfert de la mairie pour requalifier un quartier ZUP ) ; d’autre part, une interprétation britannique axée sur la tertiarisation, moins sensible aux problèmes du cadre de vie hormis dans quelques espaces stratégiques : aménagement de type water-front, embellissement du centre-ville dans le cadre d’un marketing territorial appuyé sur des infrastructures culturelles et sportives etc. Cette diversité recouvre là encore celle des stratégies de redéveloppement urbain menées d’une façon générale en Europe (Albecker & al, 2010) plus qu’elle ne la détermine. On retrouvera d’ailleurs souvent, affichés à l’échelle locale, des projets également « porteurs » des programmes opérationnels communautaires20 : cette ambivalence, qui certes rend difficile la tâche du chercheur, témoigne de l’imbrication bien réelle aujourd’hui des échelles, du local à l’Europe, dans les projets urbanistiques.

23En somme, on assiste moins à une uniformisation qu’à « des mécanismes d’européanisation du traitement des problèmes urbains, c’est-à-dire la constitution d’un ensemble de normes préalablement constituées au niveau de l’Union européenne puis incorporées dans les logiques d’action des acteurs nationaux et sub-nationaux » (Radaelli, 2001, cité par Pasquier et Pinson, ibid). Ces normes et procédures européennes sont aussi une façon, pour ces mêmes acteurs, d’exister grâce à la scène européenne. Dans les entretiens avec les acteurs, à Naples comme à St Denis, l’Europe est présentée comme un élément de banalisation pour des territoires et des collectivités trop souvent stigmatisés : il s’agit d’être en somme des territoires européens comme les autres, des « villes normales » (ce slogan revenait de façon récurrente à Naples dans les années 1990)… Bien sûr, la visibilité offerte par la scène européenne est à double tranchant, comme cela a été le cas pour Naples en 2010, lorsque, en pleine « crise des déchets », l’Union européenne a épinglé les acteurs locaux pour leurs retards dans l’utilisation des fonds alloués à Bagnoli (Manceau, 2011). D’une façon certes moins spectaculaire, la situation financière préoccupante qu’affronte la Seine-St-Denis ruine elle aussi en large part ces efforts de normalisation.

  • 21  Sergio Conti, Le plan territorial de la région Piémont, 19 novembre 2010, Augusta Mela, la planifi (...)

24L’Europe joue parfois aussi comme un référentiel d’harmonisation des politiques publiques : l’Agenda 21, le Schéma de développement de l’espace communautaire, aujourd’hui l’Agenda territorial, favorables au modèle de la « ville compacte » et au polycentrisme, bien qu’étant privés de valeur normative, sont des références récurrentes dans les plans territoriaux régionaux en Italie, dans le Piémont21 comme en Campanie (Manceau, 2009). En France, ce référentiel européen est toutefois moins présent. Ainsi, le Contrat de projet Ile-de-France 2007-2013, s’il cite le SDRIF Schéma d’aménagement de la région Ile-de-France – alors en cours d’achèvement du moins le croyait-on – ne consacre-t-il au programme opérationnel européen que quelques lignes, à propos de “l’axe urbain du Feder, que l’Etat co-finance à hauteur de 22 millions d’euros ».

25Un autre aspect de l’européanisation des idées est la diffusion des bonnes pratiques, en particulier dans le cadre des programmes Urbact et Interreg (Regione Lazio, 2008), aujourd’hui relayé par l’axe coopération du programme 2007-2013 de la politique de cohésion. Le benchmarking encouragé par les instances communautaires participe de l’établissement d’une grammaire commune des politiques d’aménagement et d’urbanisme. Il est à cet égard significatif que le Sommet de Leipzig de 2007 ait vu se réunir en parallèle les ministres de l’aménagement du territoire et ceux en charge de l’urbanisme, ce qui déboucha sur l’Agenda territorial et sur la Charte de Leipzig sur le Développement durable des villes.

26Enfin, l’Europe rejoint une tendance là encore diffuse dans les politiques urbaines : il s’agit du soutien aux démarches participatives, présentes aussi dans des PIC comme Equal, pris en charge par le FSE. Par exemple, dans le programme Objectif 2-Ile-de-France 2000-2006, on relèvera – certes de façon mineure – le financement de quelques manifestations autour des Championnats d’athlétisme de Seine-St-Denis dans le but d’y associer les habitants et d’instaurer une réflexion sur les rapports entre globalisation et sport. On retrouve la politique européenne de cohésion à l’arrière-plan de diverses expériences de démocratie participative menées en Italie, en France comme en Allemagne (Roche, 2010). Une autre caractéristique notable est sans doute que, avant même le Sommet de Göteborg de 2001 qui lance officiellement les problématiques du développement durable dans les politiques européennes, l’environnement, les transports propres etc. sont des thématiques récurrentes dans les projets cofinancés par l’Europe. Par exemple, en Seine-St-Denis, dès le programme 2000-2006, l’aménagement de la Seine et du canal de St-Denis ont été en partie pris en charge d’abord à l’échelle communale – comme à Epinay – puis intercommunale. Mais il demeure que la politique européenne reste par nature à l’arrière-plan de ce type de démarches participatives et patrimoniales, qui relèvent en large part de mobilisations locales. Tout au plus peut-on estimer que la « sensibilité » européenne vient à l’occasion les légitimer. Par exemple, dans le cas de la friche de Bagnoli à Naples, la Cité de la Science, aujourd’hui un des éléments moteurs de la requalification, a été porté - avant même l’insertion du site dans un partenariat européen - par une association qui était alors « résistante » vis-à-vis des projets municipaux initialement peu sensibles au patrimoine industriel, puis fut intégrée au projet.

une rencontre éphémère ?

27Cet apport de la politique de cohésion au renouvellement urbain, est-il lui-même durable ? On peut dégager quelques points d’achoppement, voire le risque d’une déconnection entre ces univers, sensible surtout dans les villes classées en « compétitivité ».

  • 22  Globalement, le taux d’earmarking des fonds FEDERdes régions françaises est de 72 %.

28Tout d’abord, il faut revenir sur la question des finalités de la politique de cohésion. L’ambiguïté du nouveau règlement du FEDER, évoquée plus haut, renvoie à une interrogation de fond : dans quelle mesure la Stratégie de Lisbonne est-elle compatible avec le renouvellement urbain ? Le nouveau règlement permet certes de faire en matière de réhabilitation ou de services à la population à peu près tout ce qu’on faisait déjà depuis 2000, néanmoins ses lignes directrices ne vont pas en ce sens. En outre, la définition des programmes opérationnels est corsetée par de véritables injonctions à la compétitivité : 60 % des actions cofinancées par la politique de cohésion dans les régions de convergence, et jusqu’à 75 % dans celles de compétitivité22, doivent répondre à la stratégie de Lisbonne et Göteborg, définis par toute une batterie d’indicateurs et d’actions (en faveur de la R&D, de l’innovation, etc.). Cet earmaking a des effets significatifs : les opérations relevant spécifiquement de la rubrique « régénération urbaine et rurale » recevraient environ 3 % des financements dans les régions de compétitivité et 3,5 % dans celles de convergence, à comparer aux 22 % et 13 % qui vont à la seule rubrique recherche-développement (tableau 1). Nul doute que les villes dans leur ensemble soient à même de localiser ce type d’action, dans une logique générale où elles « ne sont plus perçues comme des territoires « à problèmes » mais comme des territoires « opportuns » qui peuvent servir de locomotives à la croissance » (Kamal-Chaoui, 2005). Mais les quartiers urbains en crise sont-ils quant à eux compétitifs ou les mieux à même de le devenir ?

29C’est loin d’être une question rhétorique. En Ile-de-France, Clichy Montfermeil, fort de son héritage Urban, a certes pu se qualifier parmi les nouveaux bénéficiaires du programme 2007-2013, en réorientant toutefois les problématiques sur l’accès à l’emploi. À l’échelle de la cité Allende évoquée plus haut, la création de voirie, qui autrefois « passait » aisément le filtre des comités de suivi et des contrôles communautaires sous la rubrique « cadre de vie », passera aujourd’hui plus facilement sous la rubrique « accessibilité à l’emploi ». Simples questions de vocabulaire, vite assimilées par des acteurs prompts à s’adapter aux mutations continuelles des politiques publiques ? Certes, mais au bout du compte, la politique européenne cohésion ne risque-t-elle pas d’y perdre son âme ?

Tableau : Quelques actions de la politique de cohésion 2007-2013 (en %)

Actions

convergence

compétitivité

Recherche-développement et innovation

13

21,9

Transports

25,7

13,2

Protection de l’environnement et prévention des risques

16

6,3

Régénération urbaine et rurale

2,9

3,5

Accès à l’emploi

5

15,3

Capital humain (éducation, formation tout au long de la vie, études supérieures en R&D)

7,6

8

Culture

1,7

1,5

Inclusion sociale des personnes défavorisées

1,8

9,1

(…) TOTAL

100

100

Source : Barca, 2009

30Une autre question est celle de la territorialisation de cette politique. Le zonage, instrument classique de l’action publique, est d’une façon générale décrié pour les effets d’aubaine et les rigidités qu’il génère – par exemple, dans la Plaine St Denis, les projets situés à quelques mètres au nord du zonage Objectif 2 2000-2006 n’ont pu être financés – voire pour les effets de stigmatisation qu’il génère parfois. Pour toutes ces raisons, mais aussi dans le cadre d’une évolution générale des politiques publiques vers la programmation stratégique, évoquée plus haut, on lui préfère les « territoires de projet ». Cette tendance est nette en France (Alvergne, Taulelle, 2002) comme en Italie (Rivière, 2004) ; la politique de cohésion n’y échappe pas, puisque pour l’Objectif compétitivité, elle n’utilise plus de zonage propre. Mais pour autant les zonages ne disparaissent pas, loin s’en faut. En France, la politique de la ville, tout en s’élargissant vers l’échelle de l’agglomération, continue à utiliser les Zones urbaines sensibles et les Zones franches urbaines, la politique de cohésion continue à utiliser un zonage défini à l’échelle NUTS 2 pour définir les régions de convergence etc.

  • 23  La prise en compte de la dimension européenne dans les politiques départementales, Conseil Général (...)
  • 24  Le financement Feder porte sur 12 millions d’euros, celui du FSE sur 2 millions d’euros.

31Tout ceci s’accompagne d’effets paradoxaux en ce qui concerne l’européanisation des politiques de requalification urbaine. Ainsi en Ile-de-France, la perspective de la disparition des zonages dans la nouvelle programmation 2007-2013 a beaucoup inquiété dans un premier temps les représentants des territoires de Seine-St‑Denis : pour le Conseil Général, « compte tenu de la pénurie des fonds publics en France, c’est à une mise en concurrence des territoires que nous allons assister »23, l’intercommunalité Plaine Commune arguant de son côté de l’incongruité, après les émeutes de 2005, de « lâcher les quartiers » ... Au final, il semble de prime abord que la disparition des zonages n’ait pas concrétisé toutes ces craintes. En effet, dans le programme 2007-2013 Ile-de-France, un « axe urbain » nommé in Europe, en partie mais non exclusivement, ancré sur la banlieue Nord, semble être le relais de l’ancien Objectif 2 et d’Urban. Il doit être porté par des projets structurants, que ce soit en termes de développement économique et environnemental ou de gouvernance, et n’est soumis qu’à hauteur de 50 % à l’earmarking de Lisbonne. Plaine Commune a fait partie des 3 territoires dynonisiens et de la dizaine de territoires d’Ile-de-France qui ont été choisis parmi plus d’une quinzaine de candidatures de toute la région24. Ces projets in Europe forment un réseau qui se réunit une fois par mois.

32Mais, outre que cet axe urbain ne concentre jamais lui-même que la moitié du programme opérationnel – un axe Innovation, ouvert à tout le territoire francilien, où le taux de « lisbonnisation » atteint 100 %, et deux axes Environnement et Seine, complètent le dispositif – il faut relever au final la plus grande difficulté à mettre en œuvre ce type d’orientation à sensibilité urbaine. D’une part, celle-ci est loin de se retrouver dans les programmes opérationnels d’autres régions françaises, il faut donc la considérer comme une concession… qui doit son existence à la détermination des acteurs franciliens et, selon eux, à l’expérience acquise dans le programme antérieur. Le principe en a été difficilement acquis auprès de la Commission, qui, malgré l’argument mis en avant de la cohésion territoriale, était sceptique quant à la capacité des « quartiers » à innover, ce qui s’est payé par l’allongement de la négociation.

33D’autre part, ce choix de supprimer les zonages aboutit paradoxalement, dans le cas de l’Ile-de-France, à une certaine « re-nationalisation » de la politique de cohésion ! En effet, l’axe in Europe s’appuie de façon plus directe qu’auparavant sur la Politique de la ville et ses propres zonages, en particulier les Zones franches urbaines, qui font office de référence territoriale, non exclusive toutefois puisque les projets sont établis en règle générale à l’échelle de plusieurs communes. Dans un contexte de raréfaction des fonds, les ZUS et ZFU ont aussi fonctionné comme un élément du montage institutionnel et financier des projets. Par ailleurs, la proximité d’éléments ostensiblement porteurs d’innovation – comme par exemple pour la cité Allende, la toute proche Université Paris-13, qui lui est associée dans un « projet universitaire urbain » (fig 1) – permet elle aussi d’obtenir plus facilement l’earmarking de Lisbonne.

  • 25  Ch. Perrin, Chargée de mission Plaine Commune, entretien, 31 mars 2010.

34En somme, face d’une part à cet earmarking, d’autre part à la mise en concurrence des territoires pour l’allocation des fonds, peut-on encore aisément faire du renouvellement urbain en partenariat avec l’Europe ? N’est-ce pas plus logique de s’atteler à d’autres priorités plus explicitement fléchées, donc mieux recevables à Bruxelles ? La voie à suivre pour bénéficier des fonds européens est étroite : « il faut de l’innovation dans les territoires qui ont déjà des problèmes plus basiques »25. En anticipant les risques de refus ou les probabilités majeures de succès, les acteurs locaux amplifient eux-mêmes inévitablement les choix nationaux et européens. Au final de nombreux projets éligibles en 2000-2006 ne le sont plus actuellement. Par exemple, selon les acteurs en charge de la politique de cohésion, il serait plus difficile de faire passer aujourd’hui la requalification des berges de Seine : ni la voirie ni l’aménagement des berges ne peuvent plus être affichées comme étant le cœur du projet et la participation européenne ne peut y être que réduite car le projet est considéré comme « non innovant » ; en revanche, une pépinière d’entreprises opportunément prévue à proximité pourra, elle, « passer » plus facilement. De même, Plaine Commune a délibérément laissé de côté le tramway dans ses demandes de cofinancement, car le transport urbain n’apparaît plus comme une priorité dans le cas de l’Ile-de-France ; quant aux aménagements urbains connexes, ils posaient des problèmes de compatibilité avec le calendrier des programmes européens, or ce qui prime plus que jamais est l’efficacité des dépenses. Au bout du compte, l’impression dominante est celle d’une « lisbonnisation » quelque peu étroite, au risque même de mettre en concurrence les enjeux de Göteborg (le développement durable) et de Lisbonne (la compétitivité) au lieu, comme le voudrait la doctrine, de les associer !

Conclusion

  • 26  Th. Jouanlanne, A. Bekouche, 12 mars 2009.

35La période actuelle est profondément ambiguë. D’un côté, au cours de la dernière décennie, les univers urbain et de la politique de cohésion se sont rencontrés : dans la politique de cohésion, la ville est désormais à la fois une opportunité à saisir et un espace problème. Mais si cette association, dans le cas de l’Ile-de-France, a eu un effet dans les années 2000 sur la gouvernance de la banlieue, quelle place tient-elle aujourd’hui ? On peut laisser conclure les représentants de Plaine Commune en charge des dossiers cofinancés par l’Europe : aujourd’hui, quand on « fait de la cohésion », on sollicite surtout l’État, et quand on fait de la « compétitivité », il est plus efficace, de s’adresser… à la cohésion européenne26, paradoxe qui résume assez bien une rencontre en partie manquée, un lien qui aurait pu s’enrichir et qui au final n’aura peut-être été qu’un épisode.

  • 27  Cet enjeu majeur de prise en compte les villes reste à l’ordre du jour du Comité des régions pour (...)

36Qu’en sera-t-il dans le futur ? La ville, et plus largement le territoire, seront-ils les clés de voûte de la politique de cohésion pour 2013-2020, ou bien, dans un contexte budgétaire toujours plus frileux, seront-elles réduites à un rôle de figuration ? Cela dépendra, on vient de le voir, à la fois du contenu de la politique de cohésion et de son approche des territoires. Pour l’heure, il ne semble pas être question de chambouler l’équilibre général des politiques européennes, et la Stratégie de Lisbonne devrait rester à l’ordre du jour. Toutefois, l’opportunité de diversifier l’approche des disparités régionales de la politique de cohésion (par-delà la primauté du critère du PIB régional –NUTS 2– par habitant) est évoquée, voire celle d’articuler à la NUTS 2 d’autres échelons plus fins comme la ville (Le Drian, 200827). Au regard de ces réflexions en cours, il n’est donc pas exclu que la ville, et derrière elle le renouvellement urbain, ressurgisse comme une question d’action et de recherche dans les prochaines années.

Haut de page

Notes

1  Il peut s’agir collectivités comme en Italie, où les régions gèrent directement une grande partie des fond ou d’unités déconcentrées du pouvoir central comme c’est le cas en France, où, hormis en Alsace, les préfectures restent la cheville ouvrière des programmes : comme le résument deux responsables financiers de plaine Commune « pour nous, l’Europe, c’est l’État » (Ad. Bekouche, Th. Jouanlanne, entretien, master IADL, 19 mars 2009). Toutefois, le programme Urban a bénéficié quant à lui d’une gestion décentralisée.

2  Outre le FEDER, le FSE, Fonds social européen, et le FEOGA-orientation (aujourd’hui refondu dans le FEADER), dirigé vers le développement rural.

3  Auparavant, les projets pilotes urbains furent lancés dès 1989 pour promouvoir des approches innovantes des problèmes urbains.

4  Le programme 2007-2013 est doté de 308 milliards d’euros – pour 235 dans le programme 2000-2006. Les régions de l’Objectif 1, rebaptisées aujourd’hui « convergence », sont définies par un PIB par habitant inférieur à l’indice 75 – indice 100 : moyenne européenne. 81,7 % des fonds leur sont consacrés actuellement (leur part se montait aux deux tiers dans les programmes antérieurs).

5  Le soutien aux zones à faibles densités et au développement rural fondait par ailleurs les ex- Objectif 6 et 5b.

6  Pour établir les zonages de l’Objectif 2 1994-1999 puis de la partie « industrielle » de l’Objectif 2 2000-2006, les NUTS II – départements français, provinces italiennes – sont l’unité de base, on descend ensuite au niveau des bassins d’emploi. Les critères utilisés sont un taux de chômage sur trois ans et une part d’emplois industriels supérieurs à la moyenne européenne, un déclin de l’emploi industriel, et des critères additionnels plus flexibles : zones contiguës à celles définies dans la première phase, communautés urbaines particulièrement affectées par le chômage (taux supérieur de moitié aux moyennes européennes) et ayant connu un net déclin industriel ou risquant de connaître des pertes prévisibles dans un futur proche. Des villes par ailleurs classées dans l’Objectif 1, comme Naples, voire à certains moments Sheffield ou Liverpool, répondraient à certains de ces critères.

7  Les conditions d’éligibilité à Urban 2 sont proches de celles de la politique de la ville : au moins trois critères parmi une liste touchant au chômage de longue durée, au taux d’activité économique, la reconversion économique, à l’exclusion et la pauvreté, la présence de minorités, d’immigrés, au niveau d’éducation (échec scolaire), à la criminalité et la délinquance.

8  On arriva à plus car les États ne voulurent pas réduire les zonages, dotés d’une visibilité politique, alors même qu’ils avaient renâclé à augmenter les fonds.

9  On relèvera, parmi les consignes byzantines émises par la DATAR et renvoyées vers les préfets, celle-ci : « pour les zones rurales et urbaines au moins 50 % de leur population doit se trouver dans des zones correspondant aux critères européens »... « sauf si cela est objectivement impossible ». DATAR, 1999.

10  En revanche, celle-ci était déjà concernée par les anciens Objectifs 3 et 4, orientés sur l’emploi et la formation.

11  Le terme régénération urbaine apparaît en 1987 avec le Sheffield economic regeneration committee (Freville, 2001).

12  Ile de France Europe, Bruxelles, entretien, master IADL16-18 mars 2009.

13  Mohamed Diaby, La Politique régionale Européenne en Seine-Saint-Denis : acteurs et enjeux du renouvellement urbain, mémoire de Master II, Université Paris-13, 2008.

14  Le FEDER « contribue à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et à rattraper le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales et urbaines, les zones industrielles en déclin, ainsi que les régions affectées par un handicap géographique ou naturel, telles que les régions insulaires et les zones montagneuses, les zones à faible densité de population et les régions frontalières ».

15  Avec moins de 16 % des fonds, l’objectif de compétitivité concerne quelques 155 régions, soit 61 % de la population européenne.

16  Anna Geppert, Université de Paris IV - « La politique de cohésion 2007-2013 de l’Union européenne et les villes », UMR Géographie-cités, Séminaire de l’équipe CRIA 12/02/10.

17  M-Th. Sauvage, responsable du Service Europe du Conseil Général du 93, entretien, 23 juin 2006.

18  Nord-Sud, mars 1996, p 12.

19  Ce sont souvent les autorités nationales qui restent en première ligne des coûteuses opérations de dépollution. Pour Bagnoli, l’accord de programme concernant le seul volet « dépollution des eaux maritimes » prévoit en novembre 2009, pour l’enlèvement des sédiments pollués et la construction d’une barrière au large un coût de 115,6 millions d’euros, dont 100 devraient provenir du Ministère de l’Environnement, le reste de la Région Campanie, essentiellement via les fonds européens.

20  Certains projets du programme Ile-de-France 2007-2013 ont par exemple été évoqués au forum « Initiatives métropolitaines » organisé par Paris métropole le 10 décembre 2010 à Paris.

21  Sergio Conti, Le plan territorial de la région Piémont, 19 novembre 2010, Augusta Mela, la planification régionale en Piémont, 18 février 2010, UMR Géographie-cités, séminaires de l’équipe PARIS.

22  Globalement, le taux d’earmarking des fonds FEDERdes régions françaises est de 72 %.

23  La prise en compte de la dimension européenne dans les politiques départementales, Conseil Général de Seine-St-Denis, 2006.

24  Le financement Feder porte sur 12 millions d’euros, celui du FSE sur 2 millions d’euros.

25  Ch. Perrin, Chargée de mission Plaine Commune, entretien, 31 mars 2010.

26  Th. Jouanlanne, A. Bekouche, 12 mars 2009.

27  Cet enjeu majeur de prise en compte les villes reste à l’ordre du jour du Comité des régions pour la préparation des axes de la politique de cohésion 2014-2020. Table ronde Espon, Regards croisés sur la cohésion territoriale en France et en Europe, Université Paris‑7, 11 janvier 2011.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1. Carte
Légende Le zonage Objectif 2 Ile-de-France 2000-2006
Crédits Source : Docup Préfecture Ile-de-France, modifié
URL http://rives.revues.org/docannexe/image/4044/img-1.png
Fichier image/png, 939k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Dominique Rivière, « Le renouvellement urbain et la politique européenne de cohésion, de Naples à Saint-Denis », Rives méditerranéennes, 39 | 2011, 103-123.

Référence électronique

Dominique Rivière, « Le renouvellement urbain et la politique européenne de cohésion, de Naples à Saint-Denis », Rives méditerranéennes [En ligne], 39 | 2011, mis en ligne le 30 juin 2012, consulté le 23 juin 2017. URL : http://rives.revues.org/4044 ; DOI : 10.4000/rives.4044

Haut de page

Auteur

Dominique Rivière

Dominique Rivière, professeur de géographie, co-dirige le master « Ingéniérie de l’aménagement et du développement local (IADL) » de l’Université Paris-Diderot. Membre de l’UMR 8504 Géographie-cités, elle a publié en 2004 L’Italie, des régions à l’Europe, Paris, A. Colin, et vient de faire paraître (2010) avec Myriam Baron & al (co-dir), Villes et régions européennes en décroissance, Maintenir la cohésion territoriale,Lavoisier, Paris.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page
  • Revues.org