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Le séminaire « Mutations politiques et mutations urbaines »

Collectif
p. 11-37

Texte intégral

1A travers la dizaine d'études de cas présentées dans les séances du séminaire de 1996 à 1998, deux approches se dégagent : celle qui consiste à partir des acteurs publics, des pouvoirs, pour analyser leurs rôles dans la transformation des espaces urbains ; celle qui privilégie l'espace en étudiant de grands projets urbains, révélateurs d'enjeux de pouvoir dans la ville.

1 - Les pouvoirs et la transformation des espaces urbains

2Ce thème a été abordé de deux manières :

3· à travers la question de la rupture politique et de son rôle dans le développement urbain traité par Samuel Fettah à propos de l'unité italienne, ou par Jean-Jacques Jordi à propos du cas d'Alger confrontée à la domination coloniale ; on évoquera également la constitution de l'Etat national grec avec l'émergence de nouveaux centres urbains et en particulier le rôle dévolu à Salonique (Régis Darques).

4· à travers les conflits entre pouvoir central et pouvoirs locaux pour le contrôle du développement urbain, question traitée par Ivan Kharaba à propos des agrandissements du port de Toulon au XIXe siècle et par Jacques Daligaux à propos des processus d'urbanisation des communes de l'arrière-pays varois dans le contexte de la décentralisation en France à partir des années 1980.

5Ce thème est également présent, moins sur le mode du conflit que de la négociation ou du partage des rôles entre pouvoir central et pouvoirs locaux dans les analyses sur la Politique de la Ville menées par Alain Hayot et Brigitte Bertoncello. Enfin Régis Darques, à propos de la croissance urbaine contemporaine de Salonique, souligne le paradoxe apparent entre l'anarchie du développement, l'absence de planification, la faiblesse du pouvoir local et un centralisme administratif et décisionnel exacerbé exercé par le pouvoir d'Etat.

Ruptures politiques et développement urbain

6La rupture politique, qu'elle s'exprime par le passage sous une domination étrangère (Algérie) ou la formation d'un Etat national (unité italienne, Etat national grec) transforme la géographie des villes, leur place dans le territoire ainsi que leur organisation spatiale.

7En Algérie, la rupture historique que constitue la colonisation française à partir de 1830, a modifié les espaces urbains et en particulier Alger qui est devenue, plus que par le passé, la ville-capitale de l'Algérie. De 1830 à 1930, les occupants français transforment Alger en une ville européenne, une ville-phare, dotée de tous les caractères d'une capitale française hors de la Métropole. La ville doit son architecture à cette volonté politique. Au moment de la conquête, Alger représente aux yeux des Français toute l'Algérie, et la transformation du pays semble reposer sur la modernisation de la ville. Alger, siège du pouvoir de la régence turque, ne compte alors plus qu'une trentaine de milliers d'habitants regroupés dans une enceinte fortifiée tandis que l'espace « algérien » est centré sur l'intérieur et non sur le littoral. La présence française fait d'Alger la capitale de l'Algérie et une capitale méditerranéenne, elle la dote du siège du gouvernement général et de lieux du savoir culturel et intellectuel sur le modèle de Paris.

8Trois étapes marquent cette transformation :

91830-1870 : les premières interventions françaises sont dues au Ministère de la Guerre qui finance l'élargissement des rues et des places principales. Alger acquiert, en venant de la mer, une image européenne, tandis que la ville se développe avec l'afflux d'Européens. La ville se construit parallèlement à la mer mais la Kasbah n'est pas touchée. Le littoral « européanisé » est séparé de la ville mauresque par la Place du Gouvernement. Le premier urbanisme européen, de style militaire, est fondé sur le principe d'accessibilité, et crée une bipolarité Kasbah - ville européenne, qui demeure sous le Second Empire (en dépit d'un début de destruction de la Kasbah). Alger se modernise alors à l'instar des autres villes françaises : Paris et Marseille en constituent les modèles (plan d'alignement de 1855, aménagement du front de mer qui constitue l'ossature de la ville moderne).

10Avec la Troisième République, la colonisation est relancée. Le pouvoir civil s'impose aux dépens des autorités militaires (les derniers espaces militaires sont rétrocédés à la ville à la fin du XIXe siècle) ; la volonté de faire de l'Algérie non plus une colonie mais un prolongement du territoire français s'affirme, notamment par une active politique de peuplement : Alger atteint 115 000 habitants en 1896 et 367 000 en 1936 (quatrième rang des villes françaises derrière Paris, Marseille et Lyon). Le bouleversement du Front de mer est achevé en 1874 et Alger devient un immense chantier.

11En 1930, Alger est une ville française et une capitale par :

12· la volonté des gouvernements de doter la ville d'équipements, de monuments et d'institutions, lieux du savoir et du rayonnement culturel (théâtre, écoles supérieures et normales, Bibliothèque Nationale et Musée National) ;

13· la monumentalité du pouvoir : le siège du Gouvernement Général devient le point de convergence dans l'organisation urbaine ;

14· la défense du vieil Alger qui tendra à faire de la Kasbah une ville-musée (conservation de la façade « maure » et réaménagements intérieurs « à l'européenne »).

15· avec la célébration du Centenaire (1930), c'est l'entrée définitive dans la modernité mais « à l'américaine » cette fois.

16En Algérie c'est donc l'espace algérois qui montre plus que partout ailleurs les marques d'une volonté politique de francisation. La situation de domination sans concurrence dans laquelle se sont trouvées les autorités françaises a permis de réaliser à Alger un modèle en Méditerranée.

17Le 26 octobre 1912, après plus de quatre siècles d'occupation ottomane, Salonique redevient grecque. L'imposition d'une nouvelle souveraineté nationale entraîne une série de transformations majeures de la ville. Mais surtout, un long processus d'appropriation du territoire, grande entreprise de « colonisation intérieure » marquée par l'« hellénisation » du peuplement et une restructuration sociologique et spatiale, effacent les traces de la ville cosmopolite et multi-ethnique, ce que facilite du reste le grand incendie de 1917.

18Ainsi outre les mesures d'ordre symbolique - destruction des minarets, conversion des mosquées, etc. - la refonte du bâti, les interventions urbanistiques multiples, l'expansion périphérique n'en finissent pas d'effacer les traces de la ville ottomane, de même qu'est supprimé le système organisationnel de distribution des habitants en quartiers d'affinités convergentes, ancrés autour de lieux de cultes distincts, héritiers du millet ottoman.

19En même temps se poursuit la modernisation amorcée dès la seconde moitié du XIXe siècle qui fait aujourd'hui de Salonique, capitale économique de la Turquie d'Europe jusqu'en 1912, la seconde ville de Grèce, chef-lieu de département, siège de l'Administration Générale de Macédoine et du Ministère de la Macédoine et de la Thrace, grande place militaire, second port grec, centre industriel important, centre universitaire prestigieux.

20Entre 1859 et 1870, l'essentiel de la péninsule italienne est unifiée sous l'autorité du royaume de Piémont-Sardaigne (le Royaume d'Italie est proclamé en 1861). Quelle est la portée de cette rupture politique dans l'évolution des villes italiennes ? On remarquera l'absence de synthèse historique sur les rapports entre les villes et la formation de l'Unité italienne.

21La formation de l'État italien, à partir de 1860, se traduit d'abord par l'adaptation du réseau urbain à la nouvelle échelle nationale : l'évolution de la hiérarchie urbaine montre ainsi une grande diversité de situations. Certaines villes connaissent, au lendemain de l'Unité, une accélération de la croissance démographique et une extension importante de l'espace urbain : ainsi La Spezia triple sa population entre 1861 et 1881 alors que Livourne, sa voisine, stagne dans la même période. Le changement de fonctions entraîne le repositionnement dans le réseau urbain : acquisition du statut de capitale (Florence puis Rome) ou perte de cette fonction (Naples par exemple passe du statut de capitale nationale du royaume des Deux-Siciles au rang de capitale régionale). Dans le cadre de l'uniformisation institutionnelle, la suppression de certains privilèges comme les franchises portuaires affaiblit certaines villes comme Livourne, Ancône, Messine.

22Dans ce processus de définition d'un réseau urbain national, le choix du tracé des chemins de fer, une des grandes questions de la période post-unitaire, est essentiel.

23Une seconde manifestation de l'unification nationale se traduit dans l'espace urbain lui-même : la volonté de « parler italien » par l'urbanisme est le changement qui semble le plus généralisé. Même en l'absence de grands travaux cela se manifeste dans la nouvelle toponymie urbaine. Il s'agit de traduire dans l'espace les nouveautés politiques institutionnelles. Le cas de Florence, capitale du nouvel Etat entre 1865 et 1870, est significatif ; la ville accueille de 25 à 30 000 fonctionnaires gouvernementaux et passe de 116 000 habitants en 1864 à 194 000 en 1870 : on abat les anciennes murailles et on projette un plan d'agrandissement inspiré du Paris d'Haussmann. Pour en faire une capitale européenne moderne, de vastes chantiers sont mis en oeuvre, mais les grands projets sont interrompus par le transfert de la capitale à Rome en 1870. Même en si peu de temps, le changement de l'espace urbain aura été décisif en particulier dans ses effets sociaux : le centre promis à l'accueil de l'appareil d'État se vide de ses classes populaires expulsées par la cherté des loyers. On retrouve ce phénomène de fièvre immobilière et de restructuration de l'espace urbain avec Rome capitale.

24Ce changement de rythme n'est pas propre aux villes capitales puisqu'on le retrouve dans des villes de taille plus modeste comme Bologne (70 000 habitants en 1860) où les années 1859-1866 sont marquées par une politique d'embellissement urbain qui succède à une longue période d'assoupissement. A Bari également les nouvelles fonctions administratives et tertiaires (capitale d'une province) s'accompagnent d'un glissement spéculatif des investissements du secteur marchand vers le secteur immobilier. A contrario à Livourne, l'Unité marque la fin de la ville négociante et la progressive affirmation d'une économie industrielle et militaire.

25Ces ruptures politiques provoquent-elles un changement dans l'évolution des villes ou bien s'inscrivent-elles dans la poursuite de phénomènes de longue durée ? Par exemple, pour le cas italien, les mutations observées sont-elles le fruit de l'unification ou bien la résultante d'un long processus amorcé bien avant cette rupture ? Dans ce cas, l'unification joue-t-elle une fonction d'accélérateur des mutations en cours ?

26Ces interrogations renvoient au problème des différentes temporalités à l'oeuvre dans l'évolution des villes et en particulier à la combinaison entre temps courts des ruptures politiques et temps longs qui scandent l'évolution de l'espace urbain.

27Ainsi à propos de l'Unité italienne, Samuel Fettah montre les différences d'appréciation perceptibles dans l'historiographie italienne récente sur cette question. L'ouvrage d'Alberto Carraciolo sur Rome capitale est le seul à avoir mis l'accent sur les conséquences de l'unification sur la ville. Les grandes spéculations, l'orientation et l'expansion urbaine intervenues après l'entrée des troupes italiennes se sont développées sur les bases jetées dès les premières années de l'Unité ; son approche globale incluant le politique, le social et le territoire dans une problématique forte, rend la rupture politique intelligible. Ce travail montre également comment les acteurs qui interviennent dans la ville se sont saisis de la nouvelle donne politique. Ainsi dans Rome capitale, l'administration communale devient le lieu par excellence de la collusion sur le terrain économique, des princes romains, de l'Eglise, des marchands ou financiers et intellectuels du Nord. Rome devient d'une certaine façon, malgré les oppositions politiques, le centre de la conciliation entre des intérêts différents, le lieu et le symbole des compromis et des accords au sein des classes supérieures.

28Plus nombreuses, d'autres approches historiques privilégient en revanche les évolutions séculaires, les continuités économiques et sociales qui conduisent à relativiser la portée du changement politique de l'Unité.

29Il semble plus pertinent d'adopter une perspective complexe, de croisements et de combinaisons entre nouveauté et continuité.

30Ainsi, à propos de Salonique, malgré l'entreprise d'hellénisation systématique, Régis Darques montre que la modernisation urbaine s'inscrit dans une continuité amorcée sous l'occupation ottomane ; plus troublant, il montre que l'hellénisation de la métropole de la Grèce du Nord achoppe sur la question foncière. Salonique, et plus généralement la Macédoine grecque, sont encore sous domination turque du point de vue du régime de propriété des biens fonciers et immobiliers ; le cadastre musulman est encore aujourd'hui le seul disponible. La transition du droit musulman au droit byzantino-romain a entraîné l'intégration de pans entiers de la législation ottomane dans la législation grecque : la transition foncière s'est fondée sur l'assimilation et l'intégration du legs antérieur. Il semble que l'Etat grec ait trouvé un certain nombre d'avantages à maintenir le flou sur la provenance des propriétés, l'absence de cadastre « grec » renforçant un processus de transferts de biens qui n'aurait pas été possible autrement. Ce phénomène n'est pas indifférent au mode de développement spatial de l'agglomération, aux carences dans l'aménagement et l'urbanisme.

31Le thème du politique dans la production et dans la transformation de l'espace urbain a donc été traité, par certains participants du séminaire, à travers une réflexion sur les conséquences urbaines de la rupture politique (changement de régime). Les mutations observées varient bien sûr selon l'échelle d'observation, et articulent diversement le temps long de la sédimentation urbaine et le temps court de l'événement politique.

32Les transformations observées concernent la structure de l'espace urbain au regard d'une fonction (statut administratif) et du positionnement induit dans l'armature urbaine. Elles touchent également l'organisation et la composition sociale de la ville (arrivée de populations migrantes, émergence de nouvelles professions, affirmation d'une nouvelle bourgeoisie, etc.). Enfin, elles regardent aussi la gestion de la ville, dans ses procédures et techniques, comme dans ses effets réels sur les modifications de la forme urbaine par les aménagements réalisés.

33Dans ce cadre, deux points ont été plus particulièrement retenus au cours des discussions :

34Les ruptures politiques engagent fortement, dans les cas envisagés, la redéfinition et l'identité des villes capitales. Les projets urbains mis en oeuvre par les nouveaux pouvoirs (qu'il s'agisse des Français à Alger ou du gouvernement de l'Italie unifiée) les concernent préférentiellement et s'appuient sur l'idée que se font administrateurs et techniciens de ce que doit être une « capitale », une « métropole », une « ville moderne ». Aucun aménagement urbain (à Alger, à Florence ou à Rome) n'est conçu hors d'une certaine idée de la ville. Une chronologie précise et comparée des aménagements dans les différentes villes analysées au sein du séminaire devrait permettre de mieux saisir la circulation de modèles, leurs cheminements comme leur succession dans le temps. Il y a en effet des périodes historiques particulièrement fécondes pour l'élaboration de ces « projets de ville » qui non seulement guident, mais souvent servent même à légitimer les opérations menées. Cette question introduit celle du personnel technique (architectes, ingénieurs) dont formation, carrière et relations sociales permettent de mieux comprendre la circulation de certaines idées de ville concrétisées dans des expériences urbanistiques parfois similaires dans des contextes urbains différents.

35Les changements de régime politique s'accompagnent souvent de profondes réformes administratives, institutionnelles et législatives qui modifient la configuration des pouvoirs locaux et leurs compétences à intervenir sur le territoire urbain. Au cours des discussions sur les exposés qui ont privilégié l'analyse de la rupture politique dans ses effets urbains, a ainsi émergé la question de l'organisation des pouvoirs et de ses conséquences sur la réalisation concrète des transformations urbaines. A Alger, les mutations de la ville sont l'outil d'affirmation du pouvoir français : l'Algérie est rattachée au Ministère de la Guerre et, progressivement, selon une dynamique qu'il faudrait analyser en détail, les autorités civiles s'affirment par rapport aux instances militaires qui, les premières, ont donné l'impulsion aux travaux. L'unification italienne, tout en créant un Etat centralisé, accorde des pouvoirs étendus aux municipalités. L'articulation, voire la compétition des institutions ayant des compétences dans la gestion des affaires de la cité a donc constitué la deuxième voie d'approche pour saisir le rapport entre les évolutions politiques et les transformations de l'espace urbain.

Pouvoir central et pouvoirs locaux dans le contrôle de l'urbanisation : compétences, conflits et compromis

36Le cas français est largement représenté sur ce thème : en effet la période récente (les vingt dernières années environ) permet d'étudier les effets d'une transformation politique majeure en France dans la conduite de l'urbanisation : celle de la décentralisation et des transferts de compétences de l'État vers les collectivités locales.

37Jacques Daligaux a étudié cette évolution pour les petites communes de l'arrière-pays varois en privilégiant une approche législative, juridique et institutionnelle.

38A travers les différents dispositifs qui accompagnent le transfert des compétences de l'État en matière d'urbanisme vers les communes et leur exécutif, à savoir le Maire, il montre qu'il s'agit dès le départ d'une décentralisation « surveillée » et donc d'une autonomie locale limitée, au nom de la cohérence des dispositifs d'aménagement et de la sauvegarde de l'intérêt général. La décentralisation a donné au Maire et au Conseil Municipal le contrôle de l'urbanisation (du moins dans les communes dotées d'un document d'urbanisme à savoir le Plan d'Occupation des Sols). Mais les dérives observées en particulier dans la délivrance des permis de construire dans des espaces sensibles et soumis à une forte pression foncière comme l'arrière-pays varois, ont dans ce cas abouti à conclure à une « incompétence » des élus locaux. Ce débat n'est pas nouveau concernant les élus locaux français en comparaison par exemple avec les bourgmestres allemands mieux formés (J.-P Gaudin, 1985).

39J. Daligaux argumente plus précisément en évoquant une « véritable politique de reconquête » de ses prérogatives par l'État à travers un arsenal réglementaire et législatif (loi Littoral, Plans de Prévention des Risques, etc.) qui introduit un nouveau rapport de forces et peut amener à des blocages sur un territoire soumis à de fortes pressions en faveur d'une urbanisation élargie. La multiplication des recours et contentieux en Tribunal Administratif définit un « urbanisme de contentieux » car ce sont les juges qui tranchent en dernier lieu. C'est sans doute un phénomène à mettre en parallèle, dans plusieurs pays européens, avec l'affirmation de l'indépendance de la magistrature.

40Ce retour de l'État apparaît comme une continuité de la volonté centralisatrice forte et ancienne, mais révèle aussi une incapacité des pouvoirs locaux à prendre en charge le développement et à résister aux pressions de toutes sortes qui s'exercent sur eux pour une urbanisation plus permissive.

41Ce poids de l'État dans la maîtrise de la planification urbaine, au moins pour les grandes agglomérations, semble se confirmer par l'élaboration (par les services de l'État même s'il y aura consultation des pouvoirs locaux) de Directives Territoriales d'Aménagement (DTA) contenues dans la loi Pasqua de 1995 et reprises dans le projet de loi Voynet.

42Ce bilan mitigé de la décentralisation doit être apprécié en regard de l'espace où il a été établi : celui de petites communes soumises à des enjeux fonciers et urbains mais qui ne sont pas à proprement parler des villes. Qu'en est-il dans les grandes villes dont les maires ont été très largement les artisans de la décentralisation ? Cela est-il valable pour les grandes agglomérations ?

43D'autre part les conflits entre pouvoir central et pouvoir local dépassent le cadre strictement institutionnel. Quelle place faut-il accorder aux autres acteurs dans l'évolution des territoires et en particulier au marché et aux acteurs économiques ? Du reste, le poids financier de certains équipements semble aller contre l'autonomie des petites communes. Enfin la définition du pouvoir de l'Etat serait à préciser : certes ce dernier prétend défendre l'intérêt général mais cet « intérêt général » recouvre des intérêts particuliers qui ne sont pleinement identifiables qu'en connaissant l'ensemble des acteurs impliqués.

44Les relations entre pouvoir central et pouvoirs locaux ne s'expriment pas uniquement par des conflits de compétences dans la maîtrise de l'urbanisation. Il existe des liens complexes qui ne sont pas seulement de l'ordre de l'affrontement mais relèvent plutôt de l'ordre du compromis ou du partage d'influence.

45Les dispositifs multiples de ce que l'on appelle « Politique de la Ville » en sont une bonne illustration. Brigitte Bertoncello souligne que les aspects les plus récents de ces dispositifs (Contrats de ville) permettent d'observer un glissement des politiques publiques étatiques, sectorielles et réglementaires vers des politiques partenariales et contractuelles (J.-P. Gaudin, 1994).

46Le principe du contrat permet, face à la multiplicité des acteurs intervenant sur les questions urbaines, de mieux préciser les compétences de chaque signataire (Etat, Départements, Régions, Communes), de mieux structurer les programmes d'action, bref de favoriser l'efficacité de l'action publique par une mise en commun des ressources du pouvoir central et du pouvoir local. Le contrat implique concertation, accord et échange entre les différents partenaires et il fait des collectivités locales, non plus seulement des administrations locales, mais des acteurs de gouvernement qui gèrent et contrôlent des segments d'une société.

47Enfin la politique de la ville a été l'occasion d'une remise en question des savoir-faire, d'instauration de nouveaux modes de gestion et d'intervention.

48C'est particulièrement le cas des services de l'Etat : ainsi La Poste a modifié l'organisation de ses bureaux, installé des traducteurs, des écrivains publics ; l'Education Nationale, à travers les Zones d'Education Prioritaire (ZEP), a tenté d'adapter ses pratiques homogènes à un public inhabituel et ceci par l'innovation pédagogique ou l'articulation Ecole/Quartier.

49La notion de gestion adaptée, c'est-à-dire plus proche de la demande des habitants, a été intégrée et appliquée par les bailleurs sociaux à la fois dans la gestion quotidienne et dans la politique d'attribution des logements. Et ceci a représenté dans bien des cas une révolution au sein des professions.

50La création de nouveaux métiers destinés à désamorcer les tensions, à maintenir le dialogue et la paix sociale, est un aspect parmi d'autres de cette Politique qui a également essayé de redonner la parole aux habitants et qui a été soutenue par une certaine affirmation de la citoyenneté à travers de multiples manifestations (tissu associatif, projets de développement local, comités de quartier).

51La politique de la ville représente donc une « mutation urbaine » non pas au sens des grands projets ou des formes urbaines mais au sens des dynamiques de la gestion urbaine (encore que les réhabilitations d'ensembles de logements sociaux dégradés, les opérations « Banlieues 89 » ou Grand Projet Urbain (G.P.U.) incluant un quartier d'habitat social, soient aussi des interventions sur la forme urbaine).

52Au-delà de ces aspects de coopération et de contractualisation, Alain Hayot voit dans les différents dispositifs qui se sont succédés dans la politique de la ville, non seulement la volonté de traiter les problèmes à l'échelle où ils se posent, c'est-à-dire l'échelle locale, mais aussi un nouveau rôle assigné aux collectivités locales dans la gestion de la précarité et de la marginalisation. Par la pratique de la coopération et du contrat, les collectivités locales sont intégrées, malgré ou grâce à la décentralisation, dans la politique de l'Etat. Même si pour A. Hayot la « Politique de la Ville » n'a pas produit de l'« urbain » au sens concret du terme, en tentant de traiter à l'échelle locale en les « territorialisant » des problèmes sociaux posés à l'ensemble du pays, elle contribue à la définition de nouveaux rapports Etat/collectivités locales, moins conflictuels qu'avant la décentralisation, plus portés au compromis à cause de la recherche des aides et financements.

53La conclusion commune à ces deux intervenants est que ce bilan contrasté a sans doute évité des explosions urbaines plus nombreuses, dans le contexte de précarisation élargie qui est celui de nombreux quartiers urbains. Cette politique sans doute trop ambitieuse constitue un véritable défi à l'organisation contemporaine des villes, marquée par la dualité et la division sociale et spatiale.

54Face à une situation d'exclusion qui est foncièrement le produit d'un modèle de développement économique, ces politiques inspirées d'un modèle humaniste et utopique qui considère la ville comme un creuset d'équilibre et d'harmonie sont-elles aptes à répondre aux crises urbaines et tensions sociales qui ne sont pas le propre de la ville du XXe siècle ?

55L'exemple de Salonique étudié par Régis Darques montre la domination quasi exclusive du niveau national et central sur la croissance urbaine de cette ville au XXe siècle. Paradoxalement ce centralisme administratif et décisionnel exacerbé s'accompagne d'un désordre apparent dans l'organisation urbaine et d'une absence de maîtrise de la croissance qui repose sur un très grand laxisme dans l'application et le contrôle de la législation. Cette « anarchie » est-elle le résultat d'un pouvoir local insuffisant, d'une législation et d'outils de contrôle déficients, d'un retard de la planification urbaine ?

56Il est patent que le pouvoir politique brille par son absence dans le contrôle du développement urbain. Les instances régionales sont inexistantes : le ministère de la Grèce du Nord, créé pour des raisons politiques et stratégiques, joue un rôle « décoratif ». La nomarchie (équivalent du département) ne dispose d'aucune autonomie décisionnelle et joue essentiellement un rôle de transmission vers le pouvoir central. L'agglomération n'a aucune existence légale, c'est une notion statistique. Quant aux municipalités, elles ont également une autonomie très limitée en matière d'aménagement et d'urbanisme.

57La planification urbaine existe mais sur le papier, et elle est élaborée à Athènes sans collaboration avec les instances locales. Le « Grand Plan de Salonique » élaboré entre 1966 et 1968 exprime davantage les rêves d'un individu ou d'une équipe qu'une volonté politique : il détermine l'utilisation du sol de l'Axios (30 km à l'ouest de l'agglomération) jusqu'à Aghia (30 km au sud) et prévoit la construction d'un tunnel sous la mer pour relier les deux pointes extrêmes.

58Le plan régulateur élaboré entre 1979 et 1982 reprend des propositions identiques au plan précédent. Le « plan de la ville » souffre d'une bonne dizaine d'années de retard sur la progression réelle du bâti : toutes les constructions réalisées à l'extérieur de l'agglomération, notamment au plus fort des mouvements migratoires des années 19501970, ont été à un moment donné illégales (système du bâti spontané, construit le plus souvent de nuit ou lors d'occasions où la surveillance est réduite). La régularisation a lieu ultérieurement à court ou long terme. La réalité urbanistique est donc caractérisée par des désordres et dysfonctionnements de tous ordres, dans la circulation, les infrastructures, les localisations de l'industrie, le caractère « spontané » de l'habitat en périphérie, etc.

59Ce désordre urbanistique qui caractérise la Grèce pourrait être imputé à une législation insuffisante. Or même si la science juridique hellénique accuse un retard certain sur les questions brûlantes du droit de l'urbanisme, les éléments fondamentaux de ce droit existent et ne sont pas si mauvais, mais leur interprétation et leur application dépendent du bon vouloir et de la disponibilité d'agents administratifs qui ne disposent pas de la formation juridique adéquate : les problèmes sont abordés de manière sporadique, avec retard et le plus souvent par des interventions répressives d'une efficacité douteuse. Dans les faits, la législation n'est pas ou peu appliquée.

60Règne donc largement un système de production immobilière qui existe depuis 1923 : celui de l'antiparochi ou système de « contreéchange ». Processus particulier d'accès à la propriété immobilière, il consiste en la cession d'un terrain par un propriétaire foncier à un entrepreneur qui s'engage à rendre au possédant une partie de l'ensemble construit, selon un accord préétabli. Le prix du terrain se paie en nature et l'entrepreneur peut mener à bien son projet sans immobiliser d'importants capitaux. Lorsque la conjoncture économique est favorable et la demande de logements forte, l'entrepreneur peut vendre la totalité d'un immeuble avant même d'avoir achevé les travaux, l'investissement étant ainsi presque totalement fourni par les acquéreurs. La rentabilité du système est la meilleure lorsque les plus grandes capacités d'occupation du sol sont atteintes. Or les hauteurs autorisées, sorte de coefficient d'occupation du sol, sont soumises à des normes qui varient au sein des différentes parties de l'espace urbain. D'où les fortes pressions qui s'exercent sur les hommes politiques pour faire évoluer ces normes vers le haut.

61On estime qu'à peine 10 % des constructions de l'après-guerre à Salonique ont échappé à ce système. On voit qu'il met essentiellement face à face deux catégories d'acteurs aux intérêts convergents : les entrepreneurs immobiliers et les propriétaires fonciers, le pouvoir politique intervenant comme producteur ou régulateur de normes réglementaires. D'autres catégories d'acteurs sont évincés de ce système : les banques et les organismes de crédit, mais aussi les architectes.

62Les outils de contrôle sont également déficients, en particulier les outils cartographiques qui obligent à recourir à la photographie aérienne, outil étroitement contrôlé par le pouvoir politique.

63L'absence de cadastre rend pratiquement impossible l'application d'une quelconque législation : les litiges de propriété sont innombrables et l'administration se perd dans des enquêtes longues et coûteuses pour établir la validité du droit de tel ou tel détenteur.

64Cet outil, dont une directive européenne préconise la mise en place en Grèce, aurait pu être réalisé plus tôt pour remplacer le cadastre ottoman. L'incendie de 1917 aurait pu fournir un prétexte pour la mise jour d'un cadastre urbain à Salonique.

65Or s'il n'en a rien été, si le contrôle du territoire urbain semble échapper à ce point aux décideurs, ce n'est le résultat ni d'une incompétence, ni d'une absence de moyens, mais d'une volonté politique.

66Depuis 1912, la question essentielle est celle des transferts de biens consécutifs à la transformation des composantes ethno-confessionnelles de la population salonicienne. Passée sous souveraineté hellénique, la propriété du sol demeurait entre les mains de communautés non-orthodoxes, selon le cadastre ottoman. L'absence de nouveau cadastre a couvert quantité d'installations illicites et d'appropriations arbitraires, impossibles dans un autre contexte.

67Autrement dit le désordre urbain résulterait d'une priorité politique nationale accordée par l'Etat central à une intégration territoriale, à une finalité autre que le contrôle de la croissance urbaine et laisserait pour cela jouer les mécanismes et acteurs traditionnels du système de production immobilière (antiparochi).

68Certaines études présentées au cours du séminaire ont donc insisté, plus que sur les transformations tangibles de l'espace, sur le cadre institutionnel des interventions urbaines, cadre qui les rend possibles et les limite à la fois. Elles posent la question des procédures décisionnelles, invitent à une recherche plus systématique sur la définition des compétences territoriales des différentes institutions locales (à l'échelle de la commune, de la région, de la province...) ou centrales, de leur superposition éventuelle, des concurrences ou conflits que ces définitions engagent, des négociations et compromis qu'elles produisent. Les institutions et les procédures d'intervention, les acteurs institutionnels (administrations, collectivités locales) et leur gestion de l'usage des sols sont au cœur de la réflexion engagée par le groupe de recherche.

69Un bon terrain pour une recherche comparative dans ce domaine pourrait être celui des planifications urbaines, dans les différents pays nord méditerranéens, au cours des deux derniers siècles. Une partie des travaux menés par le CEGETREM en 1989 et 1990 sur le périurbain en Italie (cas de Bologne) et dans l'aire métropolitaine de Valence (Rives nord méditerranéennes, n° 4, 1989, et n° 5, 1990-1e série), ainsi que la mission de recherche accomplie à Rome, autour de la loi « Roma capitale » de 1990, par le même groupe de chercheurs (Rives nord méditerranéennes, n° 9, 1994-1e série) pourraient servir de base pour étendre ensuite l'étude. En effet, ces résultats faisaient, il y a dix ans environ, un premier point sur les compétences territoriales en matière de planification. En Italie, le rôle attribué aux Régions (instituées en 1948, mais qui ne reçoivent le plein exercice de leur compétence territoriale qu'en 1970), à la Province et aux Communes - ces dernières disposent des pouvoirs les plus étendus - permet de comprendre les contraintes d'une planification liée aux particularités géographiques des communes. La loi du 8 juin 1990 réforme les collectivités locales et les limites des circonscriptions territoriales, elle définit les procédures de mise en place de neuf aires métropolitaines et fournit un nouveau cadre législatif à la planification. Parallèlement, le 15 décembre 1990, Rome est dotée d'une loi exceptionnelle qui définit un vaste programme d'intervention urbanistique lié à la nécessité d'affirmer, face aux tendances séparatistes, l'unité de l'Etat italien par la promotion de sa capitale. Ce cas permet de mesurer les responsabilités des diverses collectivités territoriales dans la planification et la gestion de l'aire métropolitaine romaine, et de mettre en valeur l'importance des élections de 1993 pour l'infléchissement donné aux travaux de transformation de la capitale. En Espagne également, les changements politiques de 1975 ont permis à la nouvelle Municipalité de Valence de modifier le plan de 1966. La difficile mise en oeuvre de la planification urbaine à l'échelle métropolitaine, constaté au moment de l'étude, s'explique par certains blocages institutionnels (maintien de l'entité du « Gran Valencia » créé en 1949 en contradiction avec l'autonomie municipale affirmée par la Constitution de 1978).

70Définir avec précision le cadre institutionnel et les contraintes juridiques qui orientent la prise de décision et la mise en oeuvre des interventions urbaines est donc une étape essentielle de la recherche, à mener de façon comparative : quelles sont les législations des différents pays étudiés et quels effets contrastés ont-elles produits ? Echecs et réussites dans les projets publics d'aménagement de l'espace peuvent devoir beaucoup aux parcours bureaucratiques consentis par le jeu des institutions.

71Cependant, l'approche institutionnelle des compétences territoriales doit s'articuler avec la prise en compte, à côté des bureaucraties, des entrepreneurs, promoteurs ou propriétaires fonciers. Ces relations pourraient alimenter dans l'avenir une réflexion sur pouvoirs et « abusivismes ». Le cas de Rome montre encore combien les projets élaborés au sein des institutions publiques sont liés aux investisseurs privés dans la mesure où les objectifs tracés dépassent de beaucoup les possibilités de financement public. Le projet du « Schéma Directionnel Oriental » (pôle de tertiaire supérieur) révèle les obstacles créés par l'absence d'une institution juridique permettant une maîtrise publique préalable de l'ensemble des sols (conception très restrictive de l'utilité publique dans le droit italien), et par le recours nécessaire à des investissements privés. Or, ces investisseurs ont tendance à préférer d'autres périphéries, permettant ainsi, en dehors de toute planification, la constitution de noyaux d'activités directionnelles ou technologiques (N. Girard, in Rives nord méditerranéennes, n° 9, 1994-1e série).

72Par ailleurs, on ne saurait se limiter à une approche juridique et administrative privilégiant les évolutions des pouvoirs et de leurs rapports sans les relier aux transformations réelles de l'espace urbain. De ce point de vue, centrer l'étude sur les rapports de pouvoir tels qu'ils apparaissent lors de grands projets urbains s'est révélé un choix fructueux.

2 - Les grands projets urbains comme révélateurs d'enjeux de pouvoir dans la ville

73La plupart des villes étudiées dans le séminaire ont fait l'objet de grands projets modernisateurs qui, quelle que soit l'époque de leur réalisation, se sont matérialisés par d'importants travaux, la création de grandes infrastructures, l'aménagement des fronts de mer, la réalisation ou l'extension de ports, la création de nouveaux quartiers. Ces opérations, qui la plupart du temps, constituent des transformations d'envergure de l'espace urbain, ont nécessité une certaine durée et permettent d'étudier quels sont les acteurs et pouvoirs à l'œuvre dans la décision et la réalisation. Elles sont par là l'occasion de mettre à jour les rapports entre pouvoirs pour la maîtrise des réalisations ou pour le triomphe d'une conception. Ces relations peuvent prendre la forme de substitution de compétences (substitution du pouvoir civil au pouvoir militaire à Alger à partir de 1870, réappropriation de la maîtrise des opérations par le pouvoir central via la Direction Départementale de l'Equipement pour l'affaire de la rocade L2 à Marseille dans les années 1990) ou se traduire par de véritables luttes pour s'approprier les retombées économiques des grands travaux ou encore constituer des étapes décisives dans l'affirmation d'une souveraineté nouvelle (extension du port de Toulon au XIXe siècle ou travaux d'aménagement du Tibre dans Rome capitale après l'unité italienne).

74Ivan Kharaba montre à propos des projets d'agrandissement du port de Toulon comment pendant près d'un demi-siècle jusqu'aux travaux de 1852, les autorités militaires (Marine) ont bloqué les propositions des autorités civiles (Mairie, Chambre de Commerce). Déjà en 1786 les projets de construction d'un port de commerce et la création d'un faubourg avec accord du génie militaire et un projet alternatif d'extension vers l'ouest présenté par la Marine, n'ont pas été tranchés par Paris. En 1815, alors que la situation de la ville est catastrophique (Blocus, Cent Jours), une option commerciale et industrielle qui propose de construire, sur le projet de 1786, un chantier de constructions navales, rencontre l'opposition des autorités militaires.

75Après 1830 avec le développement de la flotte à vapeur, le problème des agrandissements est de nouveau posé. En 1835, la Marine décide que le port de guerre s'étendra vers le Mourillon sur des terrains lui appartenant, ce qui supprime toute possibilité de port de commerce à cet endroit, et qu'un petit port de commerce sera construit à la Rode (achevé en 1842).

76La situation de la ville est devenue très difficile : augmentation de 60 % de la population entre 1830 et 1846, problème de logement aigu ; la servitude de place forte interdisant les constructions à proximité de l'enceinte, entraîne la création de faubourgs éloignés tandis que les bâtiments sont élevés en hauteur, ce qui accroît la densité intra-muros.

77A la suite de la requête de 1840 du Conseil général du Var au Ministère de l'Intérieur, la Marine approuve le principe de l'agrandissement et présente plusieurs projets qui se concrétisent à partir de 1852. Le projet retenu est celui d'un agrandissement vers l'ouest, avec le chemin de fer mais sans gare maritime, alors que la population demandait d'englober dans une nouvelle enceinte le Champ de Mars et le Mourillon afin de former un vaste port de commerce avec docks en avant-port de la Rode, et avec une gare de marchandises. Les négociants souhaitaient en effet détourner une partie du trafic de Marseille. Ce souhait n'aboutit donc pas et l'agrandissement réalisé en 1852 ne profite pas à la ville dont la population continue à s'entasser à l'intérieur des faubourgs existants ; l'espace urbain subit un décentrement et un basculement vers le nord avec la perte du front de mer et le port de commerce décline. Cette situation perdure jusqu'à la Première Guerre mondiale.

78En ce qui concerne les acteurs, il faut noter la faiblesse des pouvoirs locaux : l'autorité civile est incompétente sur les faubourgs situés près des forts et, sur le territoire de la commune, tout projet de construction ou d'aménagement doit passer par le Ministère de l'Intérieur ; Guerre et Marine sont consultées et des conférences mixtes (Ponts et Chaussées, génie militaire, Marine) sont instaurées à partir de 1816 (sans représentation de la municipalité avant 1830). Aussi les autorités militaires s'opposent-elles facilement à tout projet gênant le développement de la fonction militaire de cette place-forte. A la tête de la municipalité figurent des hauts fonctionnaires de la Guerre ou de la Marine.

79Les enjeux de ces extensions sont également économiques : les projets portés par la Chambre de Commerce auraient permis de valoriser des terrains appartenant à certains de ses membres, les extensions vers l'ouest du port de commerce auraient été l'occasion d'une forte spéculation foncière pour les Toulonnais. Les atermoiements sur une aussi longue période traduisent en fait une sorte de compromis entre autorités militaires et intérêts économiques locaux : la ville est riche, la Marine paie l'octroi et contribue à faire vivre une grande partie de la population. Une entente, basée sur l'absence de toute franchise d'octroi pour la Marine, se forme donc entre la Marine et les négociants jusque vers 1860.

80A Rome, à propos des travaux d'aménagement du Tibre à partir de 1870, Denis Bocquet montre l'histoire d'une prise de contrôle : l'Etat affirme progressivement son pouvoir aux dépens de la Commune.

81La question de l'aménagement du Tibre pour protéger la ville des inondations est au coeur des premiers projets de Rome capitale du nouvel Etat italien, d'autant qu'une grave inondation a lieu en décembre 1870 (les quartiers de la boucle du Tibre sont brutalement submergés). L'histoire de ce projet, qui a alimenté le débat politique jusqu'en 1890, est l'occasion d'un conflit exacerbé de souveraineté entre la commune, aux statuts confortés par la loi municipale italienne, l'Etat, désireux de marquer la capitale de son empreinte et la Papauté qui s'estime spoliée de sa ville.

82Dès la fin du mois de décembre 1870, le chantier du Tibre est l'objet de vastes manoeuvres politiques, financières et techniques. Car les enjeux sont aussi d'ordre économique : le Tibre et la régularisation de son cours urbain représentent le chantier le plus cher de la capitale et constituent donc une manne pour les entrepreneurs de travaux publics, qui se perpétue sur plusieurs décennies à cause des retards dans l'exécution des travaux.

83Les enjeux fonciers sont tout aussi aigus : le Tibre marque la limite entre le nouvel Etat et des terrains proches du Vatican ; il longe par exemple la zone des Prati di Castello, le château Saint-Ange et le quartier du Borgo, espaces marqués à différents titres par l'influence pontificale. Les projets d'aménagement du fleuve concernent directement ces espaces et posent le problème de leur valorisation, de leur transformation en terrains à bâtir et des possibilités d'aménagement de nouveaux quartiers.

84Enfin ces travaux sont l'occasion de voir s'affronter dés conceptions techniques, donc de mettre en évidence le rôle du pouvoir technicien et son articulation avec le pouvoir politique.

85Le conflit de compétences le plus important oppose pendant plusieurs années l'Etat et la commune. La mairie et ses services techniques sont rapidement évincés au profit du Génie Civil et du Ministère des Travaux Publics, mais continuent, tout au long de la période, de donner leur avis aussi bien sur les choix techniques que sur les modes de financement. La commune reste toujours très engagée financièrement, supportant un lourd endettement jusqu'à ce qu'une faillite éminente, en 1890, permette de justifier le contrôle progressif par l'Etat des grands chantiers de modernisation de la capitale.

86Entre temps, le conflit exacerbé entre commune et gouvernement aura pris la forme d'un conflit politique sur les options techniques en présence : la gauche italienne au pouvoir à partir de 1876 et les anticléricaux sont partisans d'un projet de détournement du Tibre, qui couperait le Château Saint-Ange du Vatican ; opposée à cette déviation, la commune se fait l'écho des craintes catholiques de voir l'Etat affirmer son emprise sur la rive droite du Tibre. Elle soutient un projet d'aménagement du cours naturel du fleuve par des dragages et la construction de hautes murailles capables d'endiguer les eaux lors des crues. Cette alternative est finalement retenue mais les services techniques communaux ainsi que les entrepreneurs proches des mouvances municipales et pontificales sont progressivement évincés.

87Même si c'est la tendance modérée, soucieuse de ménager la Papauté, qui triomphe, la décision finale de conserver le cours historique du Tibre n'intervient qu'après d'âpres débats et reflète bien les difficultés de la gauche au pouvoir à concilier les exigences diplomatiques de son rapport avec le Vatican, et la volonté des héritiers de Garibaldi de marquer l'espace urbain de la capitale dans un sens national par une sorte d'annexion des terrains à bâtir de la rive droite grâce à la déviation. Parallèlement, les entreprises proches du pouvoir municipal sont évincées ; les appels d'offre concernent de grosses tranches de travaux, inaccessibles aux petites entreprises liées à la noblesse romaine.

88La décision de ne pas modifier le cours du fleuve entraîne des coûts de travaux tellement énormes qu'ils justifient la prise de contrôle par l'Etat, annonçant ce qui se passera ensuite à l'échelle de l'ensemble de la ville (lois de 1881, 1883 et 1890). Quant aux Prati di Castello, dont l'urbanisation avait été sans cesse différée, une fois le cours du Tibre figé, un net rapprochement de fait entre les différents acteurs s'opère à leur sujet, tout le monde ayant à gagner à l'urbanisation de ces vastes terrains proches du centre ville. Autour du Tibre se produit alors une convergence d'intérêts.

89Le cas des aménagements du Tibre entre 1870 et 1890, pendant les vingt premières années de Rome capitale, permet de mettre en évidence la concurrence des différents pouvoirs (centraux et locaux) pour la maîtrise de l'espace urbain et la modernisation de la ville ; ces concurrences sont d'autant plus fortes sans doute que Rome est alors une jeune capitale, et que son contrôle par le nouvel Etat italien est un enjeu politique et symbolique de première importance. A partir d'une opération d'aménagement, se dessinent les modalités d'une prise de contrôle de l'espace par l'État aux dépens des pouvoirs décisionnels de la commune.

90La question des enjeux de pouvoir et des concurrences d'instances institutionnelles autour d'un projet urbain a également été explorée par René Borruey pour le temps présent.

91Le projet de la rocade autoroutière de contournement (dite L2) à l'intérieur de l'espace urbain de Marseille doit permettre la liaison entre autoroute nord et autoroute est, axes essentiels de relation avec le reste de l'agglomération. Ce projet, en cours de réalisation, est emblématique des relations entre pouvoir central et pouvoirs locaux.

92Le pouvoir central est ici distinctement représenté par la DDE 13 (Direction Départementale de l'Équipement). Emanation du Ministère de l'Équipement, cette techno-structure très puissante, parfois apparentée à « un Etat dans l'État », est à la fois maître d'ouvrage et maître d' oeuvre du projet.

93Le pouvoir local est plus composite. Il repose d'une part sur la commune, partenaire financier de l'État dans cette opération. Il procède d'autre part du pouvoir associatif initié par les riverains (« Comité de défense des Marseillais contre les nuisances de la L2 »), dressés contre ce projet et soutenus par les élus locaux de tout bord.

94La relation conflictuelle est celle qui a vu s'opposer les riverains et la DDE. La commune, neutralisée par l'ambiguïté et la dualité de sa position, n'en a pas moins tenté de jouer un rôle de médiation entre les protagonistes.

95Parmi les conclusions que tire René Borruey, il en est deux qui intéressent plus particulièrement notre champ d'investigation.

96En premier lieu, la DDE a su développer sur le moyen terme, face aux blocages possibles du projet et aux oppositions suscitées, une stratégie visant à s'approprier les compétences architecturales et la culture urbaine dont elle a perçu le caractère désormais essentiel et qui lui faisait défaut, étant ancrée dans une culture routière traditionnelle, essentiellement technique et normative. Elle n'a pas pour autant abandonné ses prérogatives aux « compétences extérieures » des architectes auxquels elle a dû faire appel.

97En second lieu, cette techno-structure, traditionnellement peu exercée à la négociation, a testé avec succès une méthode de désamorçage social, par l'intermédiaire d'une équipe de sociologues (Cerfise). Utilisant au mieux les subtilités procédurières, sachant convertir à ses vues les élus locaux, offrant aux riverains un projet médian qui lui convenait, elle a su rester en permanence maîtresse du processus décisionnel. Le projet de la L2 est devenu ainsi le théâtre d'un jeu politique et social apparemment transparent, dont le pouvoir local a pu croire sortir vainqueur, mais dont les ficelles ont été habilement tirées par les représentants des autorités de l'État.

98Cet exemple est également révélateur de l'évolution des idées concernant les infrastructures routières urbaines, des relations complexes établies à leur propos entre différentes catégories d'acteurs « techniciens » et des affrontements entre deux cultures : sommairement, celle des ingénieurs spécialistes de l'ingénierie routière et celle d'autres « hommes de l'art », architectes ou paysagistes, désireux de réconcilier la route et l'urbain, et de considérer les nouvelles infrastructures comme un véritable projet urbain et pas seulement comme un élément de circulation.

99Cette approche contemporaine qui prévaut aujourd'hui vise à faire du projet routier un « concept global d'aménagement » des quartiers traversés, bref une offre de « projet urbain ». Cette conception est à l'œuvre dans le grand Cinturon de Barcelone, et R. Borruey l'a également analysée dans deux autres villes méditerranéennes françaises, l'avenue Pierre Mendès-France à Montpellier et le boulevard Salvador Allende à Nîmes. Comme la L2 ces projets « consistent chacun dans le traitement d'une voirie urbaine rapide en périphérie et sont singularisés tous trois par l'existence d'un « projet urbain » dû à des concepteurs extérieurs à l'ingénierie routière » (R. Borruey, 1997).

100A Marseille, l'évolution progressive du projet, justifiée par la concertation sociale, aboutit à vider de sa substance le projet initial du concepteur, un cabinet d'architectes suisse qui se retire finalement de l'opération, et à le remplacer, sous la conduite de la DDE, par une autre conception pilotée par l'ingénierie routière, mais qui associe, évolution des idées oblige, des « hommes de l'art », plasticiens et architectes. L'enterrement progressif de la Médiale qui s'ensuivit, aboutit à traiter le projet sur le plan opérationnel en distinguant un dessus et un dessous. « Pour le dessus, une cellule interne de maîtrise d'ouvrage urbaine a été créée pour gérer l'aménagement urbain des dalles une à une, en déléguant par concours, en bonne et due forme, leur maîtrise d'œuvre à des équipes d'architectes/paysagistes [...]. Quant au dessous, la voie elle-même, l'ingénierie et ses techniciens en restent les concepteurs, définissant toutes ses caractéristiques techniques et géométriques avant d'inviter d'autres maîtres d'oeuvre (architectes pour la plupart) [...] à esthétiser les éléments visibles » (R. Borruey, 1997).

101A Nîmes, « la situation opérationnelle du projet a ceci en commun avec Marseille, que les concepteurs ont dressé un projet d'ensemble avant de disparaître du processus » et de laisser face à face la ville et la DDE dans une situation qualifiée de « normalement conflictuelle ».

102Alors qu'à Barcelone « dans un contexte plus favorable aux savoirs sur l'architecture et la ville, la réussite des infrastructures tient à un partenariat permanent entre architectes et ingénieurs ». A Montpellier, le projet qualifié par R. Borruey de « sans histoires », est dû à la volonté municipale désireuse de réaliser « une voie rapide, mais que l'on ne voulait pas traiter en voie rapide », et à des concepteurs choisis sur un concours de paysage lancé en 1990 par l'institution municipale responsable de la voie, et dont la mission a été prolongée sur d'autres projets, signe d'une bonne entente.

103Sur le même thème des infrastructures de transports et à propos de l'aire métropolitaine marseillaise (AMM), Anne Lieutier s'interroge sur le rôle des différents acteurs dans la définition et la réalisation d'une politique de transport dans l'AMM. La multiplicité des acteurs (DDE, Département, communes) et des périmètres de transports urbains et interurbains se traduit par un enchevêtrement des compétences et un constat de déficit apparent de coordination entre les différentes autorités organisatrices des transports.

104L'exemple de la liaison Aix-Marseille, villes principales de l'aire métropolitaine, est assez révélateur du constat essentiel dans cette aire urbaine : celui du manque de transports collectifs et de la nécessité d'un important investissement public dans ce domaine afin d'assurer un réelle structuration de l'aire métropolitaine et redéfinir les relations ville-centre/périphérie.

105La réalité des relations s'exerce au profit de l'automobile et des infrastructures routières et autoroutières dans des extensions et réaménagements constants et coûteux. Cela se traduit, quant aux acteurs, par une primauté des techniciens de l'ingénierie routière, à savoir la DDE.

106Ces différents exposés ont donc comme point de départ des projets d'aménagements urbains, souvent de grande ampleur, initiés par les pouvoirs publics. Ces programmes d'intervention sur la forme urbaine donnent lieu à des affrontements ou des concurrences entre diverses institutions disposant de compétences territoriales (techniques, juridiques, législatives ou financières). Mais il convient de souligner que ce ne sont pas seulement les révélateurs de conflits latents. Ces aménagements marquent durablement l'espace de la ville et constituent donc, en eux-mêmes, des étapes souvent décisives dans l'affirmation de pouvoirs ou d'institutions. Loin de refléter seulement des concurrences, ils sont l'objet de véritables enjeux politiques, et constituent autant de « batailles » à emporter. Un exemple nous en est fourni par le projet « Roma capitale » défini par la loi du 15 décembre 1990 et destiné à moderniser Rome pour en faire une capitale performante dans la compétition économique internationale. Ce programme « aura marqué sans doute un moment et un aspect de la crise politique et institutionnelle en Italie »- (Rives nord méditerranéennes, n° 9, 1994-1e série). Il y avait en effet une nécessité politique à affirmer l'unité de l'Etat italien par la promotion de sa capitale face au thème résurgent de la Rome parasite. Plus que comme le révélateur d'une crise politique, le projet apparaît comme un véritable enjeu pour le pouvoir central : la « crise urbaine » que la loi de 1990 se propose de résoudre est évoquée dans les documents gouvernementaux comme un obstacle fonctionnel au développement du rôle international de Rome, et un facteur de détérioration de son image (et donc parallèlement de l'Etat italien).

107A l'occasion de ces grands projets et des conflits qu'ils suscitent, de nouvelles institutions, administrations ou bureaux techniques peuvent être créés ou plus simplement réformés. De nouvelles procédures et parcours bureaucratiques sont expérimentés, surtout face à l'ampleur des programmes, ou à leur urgence. En ce sens, les catastrophes urbaines (incendies, tremblements de terre, etc.) et les aménagements qu'ils entraînent pourraient être, comme les grands travaux, de bons observatoires pour notre projet de recherche. Les moments de grandes transformations de l'espace urbain contribuent donc à façonner l'organisation et l'articulation des pouvoirs dans la ville, à promouvoir des réformes pour forger les outils administratifs nécessaires d'intervention sur l'espace.

108La démarche suivie conduit à une analyse précise des autorités qui gèrent et aménagent la ville (compétences, échelle ou périmètre d'intervention, culture et formation du personnel administratif et technique, intérêts socio-économiques ou idéologiques représentés). Le projet urbain semble un bon moyen de saisir comment les différentes administrations concernées (centrales et locales) entrent en relation, communiquent, négocient ou luttent entre elles. De ce point de vue, on peut remarquer qu'au XIXe siècle encore, comme sous l'Ancien Régime (J.-L. Harouel, 1993), une des modalités de prise de contrôle consiste à créer de nouvelles institutions munies des mêmes compétences que d'autres préexistantes. Ainsi, dans la Rome du dernier tiers du XIXe siècle, le jeune Etat italien crée des services techniques qui ont les mêmes fonctions et compétences que ceux de la Municipalité et qui en absorbent progressivement les prérogatives. A l'inverse, la plus grande complexité institutionnelle actuelle, la multiplicité des acteurs, met en oeuvre des mécanismes plus délicats à analyser.

109A travers les institutions présentes lors des diverses étapes menant de la conception du projet à sa réalisation, il est nécessaire de mesurer, dans le domaine des compétences techniques comme des modèles véhiculés, le poids des personnels techniques (ingénieurs, architectes), les cultures, discours et représentations dont ils sont porteurs et qui orientent ou légitiment les choix administratifs. Quelle est la part de ces professionnels dans la construction des modèles urbains ? Comment se trouvent-ils adoptés par les institutions (reconnaissance de compétences techniques, motifs idéologico-politiques, etc.) ?

110Enfin, aborder la question de la relation du système de pouvoir avec la transformation urbaine par le biais du projet urbain permet de mettre en évidence les interactions entre le secteur public et le secteur privé (propriétaires, entrepreneurs, sociétés) ainsi que de restituer toute leur place aux usagers, à leur capacité de mobilisation, voire à l'intervention citoyenne, et aux marges dont ils disposent, face à l'appareil bureaucratique, pour infléchir les orientations technico-administratives.

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Documents annexes

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Pour citer cet article

Référence papier

Collectif, « Le séminaire « Mutations politiques et mutations urbaines »  », Rives nord-méditerranéennes, 2 | 1999, 11-37.

Référence électronique

Collectif, « Le séminaire « Mutations politiques et mutations urbaines »  », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 2 | 1999, mis en ligne le 05 décembre 2012, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://rives.revues.org/146

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