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Urbanisation et environnement sur les littoraux : une analyse spatiale

Jacques Daligaux
p. 11-20

Résumés

Une approche spatiale de l’antagonisme entre urbanisation et protection fournit d’autres clefs de lectures que l’analyse historique, juridique ou socio-économique. Quantifier et délimiter les phénomènes d’emprise, de front de contact ou d’organisation spatiale, tant en matière de zones urbanisées que de périmètres de protection, révèle l’intensité et les effets induits de processus par ailleurs connus. On mesure ainsi à quel point les dérives urbanistiques passées compliquent les tentatives actuelles de maîtrise du bâti. Ou encore, paradoxalement, la vulnérabilité et les effets pervers d’un dispositif de protection que la loi Littoral a remarquablement étendu.

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Géographie :

Méditerranée

Chronologie :

Époque contemporaine
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Texte intégral

1L’iconographie est consultable en ligne www.mmsh.univ-aix.fr/telemme rubrique « publications »/membres du laboratoire/daligaux

Introduction

2Sur la côte provençale, après des décennies d’urbanisation intense, les années 90 ont été celles de la « revanche de l’environnement sur le bétonnage ». En effet, l’extension des périmètres de protection de la nature et, surtout, la mise en œuvre de la loi Littoral ont rendu durablement inconstructible la quasi-totalité des espaces naturels côtiers.

3Ce nouveau cadre juridique a bouleversé la géographie des espaces littoraux. Ce bouleversement touche en premier lieu à l’organisation spatiale des territoires côtiers. En contenant l’extension urbaine, le dispositif pro-environnemental a presque figé les modes d’occupation du sol. On pourrait presque parler de « révolution » pour des espaces caractérisés depuis des décennies par la rapidité et l’intensité des transformations. En second lieu, ce bouleversement affecte le fonctionnement des sociétés locales. Avec l’effondrement du potentiel de constructibilité, les communes sont passées brutalement d’un modèle de développement économique « quantitatif », basé sur une croissance touristique et urbanistique rapide, à modèle « qualitatif », cherchant à optimiser le bâti existant.

4Pour bien saisir l’ampleur, les enjeux et les difficultés de ce « tournant géographique », il nous a paru intéressant de partir d’une analyse spatiale du territoire des communes littorales. Tout d’abord une analyse des espaces urbanisés, illustrant bien les dérives du processus d’urbanisation antérieur et l’inertie du modèle de développement « quantitatif » évoqué précédemment. Puis une analyse des espaces naturels, montrant l’ampleur mais aussi la vulnérabilité d’un dispositif de protection qui menace des intérêts économiques majeurs.

Une analyse spatiale de la croissance urbaine littorale

5Parmi les indicateurs de l’occupation du sol, nous avons choisi les Plan d’Occupation des Sols, analysés à partir d’un logiciel de SIG1. Sur les 110000 ha que totalisent les 27 communes du littoral varois, environ 35000 ha sont classés en zones constructibles, soit un taux d’urbanisation de 32%. Le Var apparaît donc comme relativement peu artificialisé au regard des départements voisins (90% pour les Alpes-Maritimes, 53% pour les Bouches-du-Rhône2). Cette appréciation de nature statistique, dont nous soulignerons plus loin l’importance politique, est largement nuancée par l’analyse spatiale des zones urbanisées.

Une analyse spatiale révélatrice des dérives urbanistiques

6La localisation, la forme et l’organisation des zones constructibles mettent en évidences trois phénomènes forts et révèlent les carences de l’urbanisation littorale.

71- cartes 1a et 1b : Par coalescence, les espaces urbanisés forment un continuum presque ininterrompu, appuyé sur trois pôles principaux (agglomération toulonnaise, golfe de Saint-Tropez et conurbation Fréjus-Saint-Raphaël). Bien qu’il soit moins régulier que celui du littoral des Bouches-du-Rhône, moins dense et moins large que celui de la Côte d’Azur, il donne l’impression d’une urbanisation généralisée et omniprésente.

82- carte 2a et 2b : Conformément à la logique immobilière, les 32000 ha de zones constructibles (soit trois fois Paris intra-muros) sont localisés en grande majorité dans les espaces que le Ministère de l’Equipement a qualifié de « proches du rivage », et qui correspondent globalement aux bassins versants ouverts sur la mer. Une concentration qui confirme l’impression de bétonnage de la côte et porte une atteinte grave aux paysages les plus attractifs et les plus caractéristiques du littoral.

93- carte 3 : Une analyse à plus grande échelle illustre bien le manque de cohésion des zones constructibles. Contours torturés, poussées tentaculaires, éclatement spatial, isolats urbains… autant de facteurs qui, on va le voir, sont symptomatiques d’une planification déficiente et porteurs de dérives urbanistiques potentielles.

Quelques clefs de lecture de l’urbanisation littorale

10Plutôt que de décrire le processus d’urbanisation qui a eu cours sur le littoral varois durant des décennies, nous retiendrons seulement trois grandes clefs de lecture du territoire et du système socio-économique :

L’urbanisation comme modèle de développement économique

11Les 35000 ha de zones constructibles, soit en moyenne presque 1300 ha par commune, ont été suffisants pour fonder un véritable modèle de développement économique. En cinquante ans, la croissance démographique et l’activité de construction sont devenues essentielles en termes de création-redistribution de plus-values foncières, de créations d’emplois et de ressources fiscales. Moins aiguë dans les moyennes et les grandes villes au tissu économique diversifié, cette situation peut atteindre des extrêmes dans les petites stations balnéaires étroitement dépendantes de l’activité touristique et des taxes foncières. On comprend mieux dès lors la pression des édiles en faveur d’un redémarrage de l’urbanisation.

Des principes urbanistiques contestables

12Les incohérences spatiales de l’urbanisation trahissent indiscutablement une urbanisation mal maîtrisée. En effet, en caricaturant un tant soit peu le processus décisionnel urbanistique, on peut dire qu’il a été guidé par quelques principes forts :

13- l’électoralisme foncier, consistant à créer et redistribuer des plus-values foncières, via la constructibilité des terrains, aux électeurs locaux. Cette pratique, largement répandue, a abouti à créer des zones constructibles en fonction de la structure de la propriété autochtone.

14- l’opportunisme foncier qui, au coup par coup, a asservi les documents d’urbanisme aux projets des grands promoteurs-aménageurs.

15- la rentabilisation fiscale maximale du foncier qui non seulement a induit une urbanisation débridée, mais aussi, paradoxalement, en lançant les communes dans une spirale de dépenses inconsidérées, les a souvent mise en situation financière difficile.

16Le problème réside dans le fait que ce « modèle » d’urbanisation reste encore aujourd’hui porteur de dérives potentielles. D’une part, l’idée perdure selon laquelle l’extension urbaine doit se plier à la structure de la propriété, au détriment éventuel du fonctionnement des systèmes urbains ; une démarche qui pose problème dans un espace côtier fortement contraint par le relief et dont le réseau routier est depuis longtemps saturé. D’autre part et surtout, l’extension et l’éclatement des périmètres urbanisés ont généré un interminable front de contact entre zones constructibles et zones non constructibles, approchant ici les 1500 km linéaires. Les élus doivent donc gérer ce « front de pression foncière » ; une pression d’autant plus forte qu’elle intervient dans un contexte de pénurie de terrains constructibles, et qu’elle émane en général d’investisseurs institutionnels puissants, porteurs de projets économiquement et fiscalement intéressants.

Des dérapages urbanistiques à la réaction environnementale

17Cette urbanisation mal maîtrisée s’est traduite par des dégradations paysagères omniprésentes et parfois spectaculaires, sans atteindre toutefois les excès de la côte d’Azur et du littoral languedocien. Tous les types d’urbanisation sont présents (dossier photographique) : lotissements immenses, binômes classiques « port ou golf-complexe immobilier », urbanisme collectif pharaonique de la fin des années 80, villas de grands luxe dans les sites les plus beaux, etc.

18La réaction pro-environnementale qui s’est déclenchée à la fin des années 80 a revêtu une intensité et une diversité proportionnelles aux excès urbanistiques de la période antérieure :

19- une réaction législative avec la loi Littoral de 1986, seul texte capable de juguler efficacement l’urbanisme dans toutes ses formes, de façon durable et sur de grandes superficies ;

20- une réaction sociale avec une formidable montée en puissance du mouvement associatif, qui a enfin trouvé avec ce texte une arme efficace et porté en son nom devant les tribunaux administratifs de très nombreux documents d’urbanisme ;

21- une réaction juridique, avec des commissaires du gouvernement et des juges qui d’une façon générale ont opéré une lecture très stricte de la loi Littoral, jetant à bas la plupart des grandes opérations d’urbanisme en cours et des POS en vigueur ;

22- une réaction (plus tardive) de l’Etat, après une longue période d’impuissance ou de complaisance vis-à-vis des pratiques urbanistiques littorales.

23D’une part, il a relancé dans les années 80 la politique de protection des espaces naturels (Classement au titre de la loi de 1930, sites du Conservatoire du Littoral, etc.). D’autre part, au milieu des années 90, il a fait montre d’une rigueur nouvelle en imposant aux communes une mise en conformité des POS avec le nouveau texte. Enfin et surtout, en 1997, il a dressé une cartographie très « protectrice » des périmètres d’application de la loi.

Une analyse spatiale des espaces naturels

L’importance statistique des espaces naturels littoraux

24 Avec environ 55000 ha, les zones naturelles ND des POS représentent la moitié de la superficie totale des communes côtières. À l’échelle locale, l’analyse statistique est plus spectaculaire encore : 2800 ha de zones ND en moyenne, la moitié des communes bénéficient de plus de 1000 ha de zones naturelles et 10 communes sur 27 possèdent entre 40 et 65% de leur territoire en zone ND. (tableaux 1 et 2).

25Une nouvelle fois, le Var fait figure de littoral préservé par rapport à celui des Bouches-du-Rhône et, surtout, à la référence négative que constitue celui des Alpes-maritimes. Or nous verrons plus loin que cette notion purement statistique de « degré de protection » constitue un élément essentiel en termes de droit, de planification urbaine, et plus globalement d’aménagement du territoire. C’est le cas en particulier pour la classe politique locale, qui met en avant, chiffres à l’appui, sa capacité à préserver l’environnement.

26Une analyse spatiale qui nuance fortement l’analyse statistique

27L’analyse spatiale des espaces naturels montre que le littoral varois est bien moins préservé que ne le laissent supposer les statistiques. On peut identifier trois phénomènes importants :

281- Tableau 3 : Les communes provençales se caractérisent par leur grande superficie, y compris sur le littoral. C’est pourquoi, sur un même territoire, l’urbanisation massive a été compatible avec la préservation de milliers d’hectares d’espaces naturels. En revanche, les stations balnéaires nées tardivement d’une scission communale, et dont le territoire est bien moins vaste, offrent des degrés de protection très faibles.

292- Cartes 4a et 4b : C’est dans la partie continentale des communes que se localisent pour l’essentiel les espaces naturels, sur les contreforts des grands massifs forestiers sub-littoraux (Sainte-Baume, Maures, Estérel). Parfois même, ces grandes entités naturelles correspondent à des bassins versants tournés vers l’intérieur des terres, très nettement isolés de la côte en termes de paysage et de réseau de communication.

303- Cartes 4a et 4b : En revanche, dans les « espaces proches du rivage », les secteurs naturels sont beaucoup moins présents et beaucoup plus morcelés. Il s’agit principalement de secteurs reliques dont la construction a été différée pour des raisons spéculatives ou de relief trop accidenté. Quant aux espaces naturels situés en bord de mer, nous verrons qu’ils doivent tous leur survie à une protection ancienne (forêt communale ou domaniale, Conservatoire du Littoral, Classement) bien plus qu’aux documents d’urbanisme locaux ; lesquels au contraire, avant que n’intervienne la loi Littoral, les ont noyés dans un tissu urbain dense et continu.

Quelques clefs de lecture sur les espaces naturels

31Ces 58000 ha de zones naturelles font l’objet de perceptions, d’enjeux et de stratégies contradictoires ; c’est évident sur le plan urbanistique avec l’antagonisme classique « protection-urbanisation ». C’est vrai aussi sur le plan politique, avec des élus locaux qui louvoient entre des attentes sociales antagonistes, qui dénigrent la politique pro-environnementale du pouvoir central et qui réclament une plus grande autonomie dans la gestion des espaces naturels. C’est vrai enfin en termes juridiques avec une loi Littoral protégeant seule la majorité des espaces non construits. Cette situation complexe peut se décrypter en quelques clefs de lecture.

Les espaces naturels au cœur d’un antagonisme fondamental

32Ces espaces naturels sont au cœur d’un antagonisme fondamental entre intérêts patrimoniaux et intérêts financiers. Certains organes du pouvoir central (ministère en charge de l’Environnement, certains services de l’Equipement ou de l’Agriculture) et les multiples associations de protection de l’environnement considèrent la côte varoise comme la dernière portion de littoral encore relativement préservée entre la Camargue et l’Italie. Au contraire, pour les propriétaires fonciers et les promoteurs/aménageurs, la côte varoise constitue le dernier Eldorado immobilier, avec ses prix records, ses milliers d’hectares potentiellement constructibles, et la faculté des documents d’urbanisme littoraux à transformer massivement la terre en or. De fait, nulle part ailleurs l’arbitrage entre modes d’occupation du sol n’est aussi difficile et conflictuel ; l’opposition farouche entre des élus, promoteurs et associations ayant conduit la juridiction administrative de Nice a traité plus de la moitié du contentieux national lié à la loi Littoral.

Une protection insuffisante, qui repose principalement sur la loi Littoral

33Face à la menace urbaine, seul un tiers des espaces naturels est définitivement protégé. En effet, le cumul des superficies définitivement inconstructibles s’élève à 35000 ha, essentiellement répartis entre 17000 ha de sites classés, 15000 ha de forêts publiques et 2700 ha appartenant au Conservatoire du Littoral. Mais en fait, ces périmètres se chevauchant largement, la superficie concernée n’atteint pas les 20000 ha. Ce sont donc 38000 ha de zones ND – soit un potentiel de constructibilité inestimable - qui restent soumis aux aléas des POS. (cartes 5a et 5b).

34La protection de ces 38000 ha repose uniquement sur la loi Littoral. Et plus précisément sur un seul de ses articles, le L 146-6, qui instaure une insconstructibilité totale sur les espaces naturels dits « remarquables ». Or, lorsqu’en 1997 la DDE du Var a cartographié le périmètre d’application de cet article, sous le terme « espaces terrestres préservés », elle l’a fait de façon quasi-exhaustive en recouvrant plus de 95% des zones ND ; soit un véritable effondrement du potentiel constructible. Si certaines communes ont réussi à conserver des zones constructibles, d’autres n’ont plus aujourd’hui aucune possibilité d’extension. Il a donc suffit d’un seul article pour remettre radicalement en cause le mode de développement socio-économique décrit dans le premier chapitre, et provoquer une pénurie de terrains à bâtir elle-même lourde de conséquences (cartes 6a et 6b).

35Face à une loi Littoral salutaire mais fortement contraignante en terme d’urbanisme, la plupart des édiles cherchent à assouplir le texte. Soit par le biais d’amendements, comme cela a été le cas dans le Var pour les stations d’épuration et les établissements de plage. Soit, comme en Corse, en tentant de l’appliquer eux-mêmes dans le cadre d’une autonomisation législative. Soit enfin en élaborant des documents planificateurs supra-communaux permettant d’assouplir les modalités d’application de la loi (Directives Territoriales d’Aménagement, Schémas de Cohérence et d’Organisation du Territoire). Dans ces deux derniers cas, et notamment en Corse, les édiles ont justifié l’assouplissement des dispositions de la loi en mettant en avant l’importance statistique des espaces naturels.

Encore trop d’espaces naturels ?

36Ce paramètre « importance des espaces naturels » a été et reste essentiel dans le processus d’urbanisation :

37Il l’a été dans les années 80 lors de la grande vague d’élaboration des premiers POS. Pour justifier auprès des services de l’Etat la constructibilité de centaines d’hectares, les édiles ont mis en avant le classement en zone ND de milliers d’hectares de forêts. En outre, au niveau purement juridiques, ces zones ND garantissaient le respect des préceptes du Code de l’urbanisme, imposant un développement équilibré du territoire communal et une préservation des espaces naturels. Plus tard, les mêmes arguments joueront en faveur des révisions de POS audacieuses.

38Il reste aujourd’hui un facteur important de la planification urbaine et de la stratégie d’assouplissement du cadre législatif. En effet, comme les élus corses, la classe politique varoise met en avant ces 58 000 ha de zones naturelles. D’une part comme preuve de leur capacité à préserver l’environnement, autorisant qu’on leur confia plus de responsabilités en matière législative. D’autre part comme garantie d’un cadre de vie préservé, justifiant une ouverture plus large du foncier dans les documents d’urbanisme communaux ou supra-communaux.

Conclusion

39 La loi Littoral, en instaurant une inconstructibilité large et durable, a bouleversé la géographie des territoires littoraux. Mais à moyen terme, si elle conserve son efficacité, elle sera porteuse de changements profonds et impérieux. En premier lieu, elle va enfin permettre de stopper l’artificialisation et la densification d’un littoral dont beaucoup s’accordent à dire qu’il est depuis longtemps saturé et ses paysages bien assez dégradés. En second lieu, le blocage du foncier littoral va accélérer le déversement urbain vers l’arrière-pays. On peut y voir un rééquilibrage du territoire régional qui demande lui aussi à être maîtrisé, mais que nul n’avait jusqu’alors réussi à mettre en œuvre.

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Notes

1 Calculés en deux dimensions, les superficies mentionnées peuvent donc être sensiblement différentes des superficies réelles. Elles ne fournissent à ce titre que des ordres de grandeur. En revanche, les chiffres relatifs sont plus fiables.
2 La commune d’Arles, d’une superficie de 76000 ha, essentiellement naturels et agricoles, et remontant très à l’intérieur des terres, a été « exclue » des Bouches-du-Rhône. Ceci afin de ne pas trop atténuer statistiquement le caractère urbanisé du littoral rhodanien.
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Pour citer cet article

Référence papier

Jacques Daligaux, « Urbanisation et environnement sur les littoraux : une analyse spatiale », Rives nord-méditerranéennes, 15 | 2003, 11-20.

Référence électronique

Jacques Daligaux, « Urbanisation et environnement sur les littoraux : une analyse spatiale », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 15 | 2003, mis en ligne le 28 novembre 2005, consulté le 22 novembre 2017. URL : http://rives.revues.org/12 ; DOI : 10.4000/rives.12

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Auteur

Jacques Daligaux

Jacques Daligaux enseigne la géographie humaine à l’Université de Provence et mène ses recherches dans l’unité mixte de recherche TELEMME. Son domaine d’enseignement et ses champs de recherche sont la géographie rurale, les espaces ruraux,les espaces périurbains,les processus d'urbanisation et mesures de protection des espaces naturels dans les régions méditerranéennes.

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